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Des turbulences sont en vue du côté des financements publics de l’agriculture, alors que la séquence budgétaire s’ouvre et que les représentants agricoles menacent de reprendre la mobilisation. Pour éclairer ce débat, I4CE publie un état des lieux et une analyse environnementale des financements publics soutenant le secteur agricole, mais aussi les secteurs de l’industrie agroalimentaire, de la restauration et de la distribution. D’après cette étude, 53,6 milliards d’euros de financements publics soutiennent notre agriculture et notre alimentation en 2024. Et contrairement à une idée reçue, tout ne vient pas de Bruxelles : les soutiens de l’Etat représentent 60 % du total, les collectivités territoriales 20 %. Ces soutiens agrègent les incitations, subventions, exonérations, investissements et dépenses de fonctionnement, de la fourche jusqu’à la fourchette. 

La transition écologique du système alimentaire pose de nombreuses et épineuses questions de financement : combien ça coûte ? qui doit payer ? les financements existants y contribuent-ils ? C’est à cette dernière question que ce rapport apporte des éléments de réponse. Dans ce rapport, nous réalisons un recensement aussi exhaustif que possible des soutiens publics au système alimentaire français en 2018, 2021 et 2024. Nous analysons la contribution théorique de ces financements à la définition de la transition écologique des pouvoirs publics.

Ni la campagne législative ni ses résultats n’auront permis de clarifier l’avenir de la planification écologique et d’arbitrer un chemin à suivre. Les enquêtes prouvent que l’opinion soutient très largement la finalité de l’action climatique mais les clivages s’accentuent sur les voies et moyens. La vision caricaturale d’une « écologie punitive » ne fera que prospérer tant que le débat sur le partage de l’effort n’est pas résolu dans une perspective d’équité et d’adhésion large des Français. Dans le contexte institutionnel que nous connaissons, la suite dépendra beaucoup des initiatives des parlementaires.  Dans cette dernière newsletter avant la trêve estivale, à l'heure où la nouvelle Assemblée se réunit pour la première fois, [i4ce] vous propose de faire le point sur les prochains sujets que les parlementaires auront à traiter et de relire nos dernières études associées. 

Les experts et expertes de l'alimentation et des politiques publiques de six organisations pressent le gouvernement de publier une Stratégie nationale pour l’alimentation (SNANC) cohérente, dotée des moyens adéquats et d’un réel portage politique, afin d’en faire un outil de planification réussie. Durant la crise agricole du début de l’année, les agriculteurs ont parfois exprimé le sentiment d’être coincés entre, d’un côté, des décideurs qui pousseraient un agenda de transition en faveur du verdissement de l’agriculture et, de l’autre, des consommateurs dont les achats (de produits exigeants d’un point de vue environnemental, ou de produits français) ne suivraient pas. Pour en finir avec ces injonctions contradictoires, l’action publique doit porter sur ce qui conditionne le lien entre producteurs et consommateurs : l’environnement alimentaire (offre, prix, normes sociales, publicité etc.), lui-même en grande partie façonné par les acteurs majeurs de l’industrie agro-alimentaire, de la grande distribution et de la restauration.

Combien va coûter l’adaptation d’une France à +4°C ? La réponse à cette question émergente est essentielle pour piloter l’action publique et comme le soulignait la Cour des Comptes dans son rapport public annuel en mars « pour mesurer, […] l’impact qu’aura globalement l’adaptation au changement climatique sur les finances publiques ». Pourtant les magistrats soulignent aussi que l’« évaluation précise des coûts actuels et futurs de l’adaptation, […] est encore trop souvent lacunaire, voire inexistante ». Ce constat est particulièrement préoccupant à quelques semaines de la présentation du prochain Plan National d’Adaptation (PNACC3).

Quelques jours après l’aboutissement des négociations sur le Cadre de certification de l’Union européenne relatif aux absorptions de carbone (CRCF), I4CE a contribué à l’organisation du European Carbon Farming Summit à Valencia, dans le cadre du projet CREDIBLE. La forte participation des parties prenantes à ce sommet témoigne des attentes pour mieux valoriser les pratiques agricoles et forestières bas carbone grâce à ce nouvel outil. On retient du sommet de grands espoirs sur l’amélioration et l’harmonisation de la mesure du carbone pour certifier les projets, grâce à la télédétection notamment, dans un secteur où les incertitudes sont importantes.

I4CE s’est livré à un exercice inédit : estimer les soutiens publics au secteur agricole liées aux crises ces dix dernières années. Les dépenses publiques de prévention, surveillance et indemnisation totales ainsi agrégées donnent le vertige : plus de 2 milliards d’euros rien qu’en 2022 – pour indemniser les pertes occasionnées par plusieurs aléas sanitaires, climatiques et géopolitiques concomitants. 

Face aux crises climatiques (sécheresses, inondations, gel), sanitaires (grippe aviaire) ou plus globales (COVID-19, guerre d’Ukraine), les aides d’urgence versées au secteur agricoles ont largement augmenté ces dix dernières années pour atteindre plus de 2 milliards d'euros en 2022, c’est ce que montre ce rapport d'I4CE. Si ces aides sont nécessaires, elles sont en revanche satisfaisantes pour personne, ni pour les pouvoirs publics ni pour les agriculteurs.

« L’agriculture c’est compliqué ». C’est ce que répondait le Ministre Christophe Béchu lors de la première étape de son tour de France de l’écologie en Bretagne fin septembre, face à un public venu comprendre l’heuristique de la planification écologique annoncée quelques jours plus tôt par le président de la République. Si le projet de loi de finances 2024 propose bien des premières mesures de planification écologique, il laisse de côté les thématiques clés de l’élevage et des habitudes alimentaires. Au-delà du budget de l’État, la planification écologique « à la française » doit mieux se coordonner avec les autres politiques nationales et européennes, et surtout avec la Politique agricole commune (PAC). 

Il n’y aura pas d’agriculture durable ni de bonne santé nutritionnelle sans changement des régimes alimentaires. C’est à la fois une certitude et un défi d’ampleur. Or, la stratégie implicite ou explicite des décideurs publics français pour mener à bien cette transition alimentaire repose sur le pari du consommateur responsable, ou « consom’acteur », et cette stratégie ne produit pas les résultats escomptés. On observe certes quelques évolutions positives, mais on ne peut que constater que la consommation de viande ne baisse plus depuis près de 10 ans ou que les recommandations nutritionnelles restent lettre morte. Alors même qu’une majorité de Français déclare avoir réduit sa consommation de viande. Et qu’une majorité encore plus écrasante estime ses pratiques alimentaires exemplaires du point de vue de l’environnement.

Il n’y aura pas d’agriculture durable ni de bonne santé nutritionnelle sans changement des régimes alimentaires ; et ceci constitue un défi d’ampleur. Or la stratégie mobilisée jusque-là en France pour mener cette transition alimentaire, et qui repose sur le pari du consommateur responsable, ou « consom’acteur », ne produit pas les résultats escomptés. Dans ce billet de blog, I4CE et l'IDDRI insistent sur la nécessité d’une action publique beaucoup plus forte pour être à la hauteur des enjeux – en parallèle de l'étude de l'IDDRI (Brocard & Saujot, 2023) consacrée à la future Stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat (SNANC). Celle-ci ne viendrait pas peser davantage sur les citoyens en restreignant leurs libertés individuelles(1) ou en leur demandant plus d’efforts, mais s’exercerait à l’inverse sur les principaux acteurs qui façonnent les pratiques alimentaires.

Le Salon International de l’Agriculture s’ouvre demain à Paris après une année 2022 qui aura particulièrement ébranlé les filières de l’élevage en France. Sécheresse, augmentation du prix des intrants, crise sanitaire, le secteur est en difficulté et on comprend aisément que la gestion de ces crises soit au cœur des préoccupations. Mais cela ne doit pas empêcher de parler de l’avenir de l’élevage. Or, on voit bien que ce n’est pas si simple. Entre ceux qui aspirent à une redynamisation du secteur et ceux qui, moins vocaux et assurément plus cyniques, se disent que ces crises et la réduction des cheptels qui en résulte auront le mérite de faciliter l’atteindre les objectifs climatiques, il reste peu de place pour discuter des vrais problèmes.

Le nombre d’animaux d’élevage diminue depuis plusieurs décennies en France (- 20 % pour le cheptel laitier et - 33 % pour le cheptel de truies depuis 2000) sans forcément une diminution des quantités produites, mais les gains de productivité ne pourront pas maintenir éternellement les niveaux de production (voir Transition de l'élevage : gérer les investissements passés et repenser ceux à venir). Pour que la baisse des activités d’élevage ait un impact sur le climat, elle doit être accompagnée d’une baisse de la consommation de viande, mais celle-ci a-t-elle vraiment lieu ?

Accompagner la baisse du cheptel. Tous les scénarios de transition misent sur la baisse du cheptel des animaux d’élevage pour atteindre les objectifs climatiques. Or en France la plupart des cheptels diminuent déjà. L’enjeu n’est donc pas seulement de poursuivre cette dynamique, mais aussi de l’accompagner pour assurer une transition juste et acceptable aux éleveurs et aux acteurs des filières d’élevage. C’est particulièrement vrai pour la filière laitière.

Comment différentier les projets qui permettent vraiment de stocker du carbone, des projets qui prétendent seulement le faire ? Question compliquée quand on s’intéresse à des projets dans l’agriculture et la forêt, pour lesquels la quantification du carbone stocké est complexe et se heurte au risque de non-permanence, et pour lesquels il faut aussi prendre en compte les autres défis environnementaux à commencer par la préservation de la biodiversité. Une question compliquée donc, mais une question qui nécessite une réponse ! Des acteurs privés et des pouvoirs publics veulent s’assurer que les projets agricoles et forestiers qu’ils financent au nom du climat ont un réel bénéfice environnemental.

On y voit désormais plus clair sur le futur cadre de certification carbone européen, grâce à la proposition que la Commission vient de rendre publique. Cette proposition donne un cadre, de grands principes directeurs, et les détails seront précisés dès 2023 avec l’appui d’un groupe d’experts. Si le diable se cache dans les détails, le cadrage n’en est pas moins important. Claudine Foucherot d’[i4ce] l’a analysé et identifié quatre points sur lesquels il faudra être vigilant. De manière générale, on peut dire que la Commission fait une proposition ambitieuse qui présente cependant un risque : ne pas être suffisamment incitative pour permettre un déploiement massif des projets. 

Le Gouvernement a actionné le 49-3. La discussion budgétaire avec les parlementaires n’est néanmoins pas close pour autant. Si le 49-3 met un terme aux débats sur le volet « recettes » du budget 2023, les discussions continuent à l’Assemblée sur le volet « dépenses ». Et ce sera ensuite aux Sénateurs de se pencher sur le budget. D’autres débats importants pour le climat vont donc continuer à avoir lieu dans les jours et semaines à venir. Et d’autres 49-3.

55% des agriculteurs ont plus de 50 ans. Le renouvellement des générations qui s’annonce, en particulier dans l’élevage, est un moment charnière pour les agriculteurs et pour le climat. D’où l’importance de la future Loi d’orientation agricole (LOA) qui va s’attaquer à ce dossier épineux de la transmission des exploitations : les transmissions sont propices aux changements, ne les ratons pas.

La perception commune est que la consommation de viande diminue en France. Les données de l’administration montrent cependant que la consommation, si elle se transforme, ne baisse pas. Et que nos importations augmentent, et avec elles les émissions ailleurs en Europe. Pour Lucile Rogissart d’I4CE, ce constat appelle à rediscuter, avec tous les acteurs de l’élevage, de la trajectoire de consommation (et de production) de viande à l’horizon 2050, et des leviers de politique publique à actionner pour l’accompagner.

La Commission européenne va proposer d’ici la fin de l’année une « certification carbone », première étape vers la rémunération des agriculteurs et forestiers qui contribuent au stockage de carbone. Ce projet de certification soulève des débats et des inquiétudes. Pour l’Institut de l’économie pour le climat (I4CE), l’Union européenne peut y répondre et développer une certification ambitieuse en s’appuyant sur l’expérience des Etats membres en la matière.