Vers un plan de relance ? Tirons les leçons de 2008

Si la crise sanitaire est l’urgence absolue, il convient également de préparer l’après pour éviter une récession économique profonde et durable. L’idée d’un plan de relance est aujourd’hui sur la table. Ce plan, s’il se concrétise, est une occasion d’accélérer les investissements favorables à la lutte contre les dérèglements climatiques. Mais à condition de ne pas répéter les erreurs du passé, selon Quentin Perrier, qui revient ici sur le plan de relance post 2008.

La première urgence est sanitaire, sans aucun doute. Le coronavirus a fait aujourd’hui plus de 4 000 morts recensés et plus de 6 000 personnes sont en réanimation. Limiter le nombre de personnes atteintes par le Covid-19 et soigner celles qui le sont est aujourd’hui la priorité absolue.

Mais ensuite, il conviendra de relancer rapidement la machine économique, pour que cette crise ne se double pas d’une dépression économique durable. Pour chaque mois de confinement, c’est un tiers du PIB qui disparait, selon une première estimation de l’OFCE. Pour contrer la récession qui s’annonce, les voix sont nombreuses à souligner le besoin d’un plan de relance, en augmentant les investissements publics, stimulant les investissements privés et soutenant la demande des ménages – à commencer par Antonio Guterres, le secrétaire général de l’ONU. En France, si le temps de l’annonce n’est pas encore venu, les réflexions sont déjà enclenchées. Cette relance doit également servir à anticiper un autre défi qui s’annonce : celui du dérèglement climatique.

La crise actuelle n’est cependant pas la première que nous ayons à affronter. En 2008, déjà, face à un effondrement du système bancaire et économique, les États avaient mis la main à la poche. Ce plan de relance avait permis d’accélérer la reprise économique, mais sans nous engager vers une trajectoire différente d’un point de vue du climat. Nous pouvons tirer les enseignements de cet épisode, pour reprendre les leviers qui ont fonctionné et changer ceux qui n’ont rien donné.

En 2008, une relance française de 26 milliards

Le plan de relance français, annoncé par le Président de la République le 4 décembre 2008, a consisté en un engagement de mesures budgétaires et fiscales à hauteur de 26 Md€, décomposé comme suit :

• 11,6 Md€ de soutien à la trésorerie des entreprises, notamment par le biais de mesures fiscales ;
• 10,5 Md€ d’investissements publics, partagés entre l’État (4 Md€), les entreprises publiques (4 Md€) et les collectivités locales soutenues par l’État (2,5 Md€) ;
• 2 Md€ en faveur de secteurs particulièrement exposés aux effets de la crise économique (logement et automobile)
• 2 Md€ pour les mesures de soutien à l’emploi et au revenu des ménages les plus modestes.

Ce plan avait ensuite été complété par d’autres mesures : le pacte automobile, qui a porté l’effort global à 35 Md€ ; l’intervention d’autres acteurs publics ; et enfin la mise en place de mesures additionnelles de soutien à la consommation ou à l’investissement (mise en place du RSA, TVA réduite dans la restauration…).

Les occasions manquées d’un « plan ronds-points »

Dans ce plan de relance de 2008, une partie des montants a été consacrée à des activités pro-climat. L’État a investi plus de 700 M€ dans les infrastructures de transport bas-carbone et la rénovation énergétique de bâtiments de l’État. Les entreprises publiques ont également été mises à contribution avec un effort annoncé à près de 3,5 Md€ d’investissements favorables au climat (via la RATP, la SNCF, EDF, GDF-Suez et la Poste). Mais la contribution réelle de ces entreprises s’est avérée quatre fois plus faible que prévu. Et surtout, ces montants ponctuels restent faibles au regard des investissements supplémentaires qui seraient nécessaires pour tenir les objectifs climatiques de la France : entre 15 et 18 milliards par an selon nos estimations.

Le reste, soit la grande majorité du plan, a consisté en des dépenses d’infrastructures ni favorables, ni défavorables au climat. Là-dedans, on peut probablement compter un grand nombre d’investissements qui auraient pu être soit davantage orientés vers les secteurs bas-carbone, soit davantage conditionnés à des critères environnementaux. Par exemple, l’instauration d’une « prime à la casse » a certes permis de relancer l’industrie automobile, mais les critères étaient si peu contraignants qu’elle n’a pas orienté les consommateurs vers l’achat de véhicules bas-carbone. Pour éviter ce genre de biais, il est aujourd’hui possible de s’appuyer sur la toute nouvelle taxonomie des activités vertes publiée par l’Union Européenne, qui recense de façon exhaustive les critères permettant de qualifier un investissement de vert.

Autre exemple : près de 400 M€ d’investissements publics supplémentaires ont été consacrés à l’entretien routier et à l’accélération de la réalisation des programmes de modernisation des itinéraires routiers. C’est également à cette occasion que les concessions des autoroutes ont été prolongées de façon généreuse moyennant des engagements de travaux par les sociétés concessionnaires. Ce constat a d’ailleurs conduit à qualifier parfois ce plan de relance de « plan ronds-points ». Un qualificatif peu flatteur, pour des travaux qui n’engagent pas réellement de transition bas-carbone, et qui n’ont pas non plus eu les effets économiques escomptés à court terme : le calendrier des travaux a en réalité commencé en 2010 et s’est étendu jusqu’à 2013, pour un effet contracyclique très faible.

Viser des secteurs réactifs, en mobilisant les intermédiaires financiers et les collectivités territoriales

Quelques autres leçons utiles peuvent être tirées de l’évaluation que la Cour des Comptes a faite du plan de relance de 2008 :

1. Prendre en compte la facilité de mise en œuvre. Dans le plan de 2008, certaines mesures ont pu rapidement être activées, comme la rénovation thermique des bâtiments – et particulièrement les bâtiments publics -, tandis que d’autres ont souffert de délais. Ces dernières années, la rapide montée en puissance des travaux de rénovation (avec un triplement en trois ans des dossiers traités par l’ANAH), de l’installation d’énergies renouvelables ou encore des travaux publics de transports en commun semble indiquer un potentiel de croissance mobilisable à court terme.
2. Inclure les acteurs financiers comme accélérateurs et facilitateurs. En 2009, la Caisse des Dépôts et Consignations a apporté une « contribution majeure » en mobilisant rapidement des fonds pour faire face aux problèmes de liquidité du secteur bancaire, de la sécurité sociale et des collectivités locales ; et en amplifiant son soutien à l’investissement public dans les logements sociaux et les infrastructures de transport. Les banques publiques, de façon plus générale, peuvent être mobilisées à nouveau.
3. Inclure les collectivités territoriales. Celles-ci ont aujourd’hui un rôle clé à jouer dans la transition bas-carbone, mais elles ont été mal accompagnées dans le précédent plan de relance. Le système incitatif alors conçu n’avait pas fonctionné : aucune collectivité n’avait modifié son programme d’investissement. Il convient donc de mettre en place de nouvelles incitations, en lien avec les collectivités, et en prenant en compte leurs trajectoires budgétaires parfois orientées à la baisse.

Ces enseignements peuvent nourrir les réflexions actuelles sur un éventuel plan de relance. Investir pour le climat nous parait être un volet important d’un tel plan, à même de combiner deux objectifs : relancer l’économie à court terme et investir pour préparer le futur. Mais une question demeure : où investir précisément ?

Pour fournir une base chiffrée à ces débats, nous venons de publier une proposition pour un plan de financement public de 7 milliards d’euros par an, assorti d’une trentaine de mesures, visant sept secteurs clés pour le climat. Ce plan doit permettre de déclencher annuellement 19 milliards d’euros d’investissements publics et privés au total. Vous pouvez retrouver cette proposition ici : « Investir en faveur du climat contribuera à la sortie de crise ».