Les feuilles de route « climat » de Bercy
Une annonce gouvernementale est passée relativement inaperçue : tous les ministères vont devoir développer leur feuille de route « climat » et les présenter en Conseil de défense écologique. Un simple exercice de style ? Pas forcément. Si le processus d’élaboration et de mise en discussion de ces feuilles de route est bien pensé, il peut faire bouger les lignes. Et notamment à Bercy. Benoît Leguet, directeur d’I4CE, donne sa vision du processus idéal et ses attentes pour les feuilles de route du ministère de l’Économie et des Finances et du ministère de l’Action et des Comptes publics.
Dans la réponse du gouvernement au premier rapport du Haut conseil pour le climat, c’est en page 4 qu’il faut aller pour trouver de la nouveauté. On y apprend que le Premier ministre va bientôt transmettre à chaque ministre « une lettre de mission lui attribuant les orientations et budgets carbone de la Stratégie nationale bas carbone (SNBC) qui le concernent, afin qu’il élabore sa propre feuille de route pour le climat ».
C’est une bonne nouvelle, tant il est indispensable d’impliquer tous les ministères dans la lutte contre le dérèglement climatique : le ministère de la Transition écologique et solidaire (MTES) est loin d’avoir tous les leviers. Pour une action publique efficace et cohérente, l’ensemble des ministres doivent être mobilisés. C’est une évidence mais il ne suffit pas d’être une évidence pour devenir réalité et, au jour le jour, les enjeux du dérèglement climatique ne sont pas pleinement pris en compte dans l’action de nombreux ministères.
Le processus politique qui entoure ces feuilles de route compte au moins autant que leur contenu
Ces feuilles de route climat peuvent-elles nous faire progresser ? Oui à condition que les ministres concernés se les approprient, qu’elles deviennent un véritable exercice politique et pas seulement administratif. Nul besoin de nouveaux documents de plusieurs centaines de pages : les feuilles de route seront utiles si chaque ministre délivre dans la sienne sa vision politique pour le climat, ses grands chantiers pour les années à venir et son calendrier.
Elles seront utiles à condition, également, d’être élaborées en concertation entre ministères et pas en silos, pour éviter les incohérences et regrouper les forces autour d’objectifs communs. L’indispensable réforme de la fiscalité sur les véhicules par exemple nécessite l’implication, à minima, du MTES, du Ministère de l’Économie et des Finances (MEF) et de celui de l’Action et des Comptes publics (MACP) ou encore de la Cohésion des territoires. La concertation avec la société civile aussi sera une des clés du succès, et j’espère que les feuilles de routes seront débattues, dans une version provisoire, avec les parties prenantes.
Le bilan annuel des avancées de chaque ministère sera déterminant. Sans un tel bilan, effectué à haut niveau et en interministériel, il y a fort à parier que ces feuilles de route resteront lettres mortes. Sur ce point la réponse du gouvernement au Haut conseil pour le climat est déjà rassurante : « les bilans des ministres, s’appuyant sur les indicateurs de suivi de la SNBC, seront discutés de façon annuelle au Conseil de défense écologique ». Rappelons que ce Conseil est présidé par le président de la République lui-même et regroupe tous les ministres concernés par la transition écologique. Rajoutons quand même, et ce n’est pas un détail, que ces bilans auraient tout intérêt à être rendus publics.
Il y a donc beaucoup de conditions à respecter pour que ces feuilles de routes, et plus précisément le processus politique dans lequel elles s’inscrivent, aient un véritable impact. Le Parlement et le HCC ont vraisemblablement un rôle à jouer dans le processus. Quoiqu’il en soit, ce qu’il faut retenir à ce stade est que la méthode d’élaboration et de discussion de ces feuilles de route est cruciale, et qu’elle gagnerait à être précisée dans les lettres de mission que le Premier Ministre enverra bientôt aux différents ministères.
Ces lettres de missions vont aussi, sur la base de la SNBC, fixer à chaque ministère un budget carbone – bon courage ! – et des grandes orientations. Quelles devraient être ces grandes orientations ? Quels sont les chantiers sur lesquels les différents ministres sont attendus ? Penchons-nous sur les deux ministères de Bercy, qui nous sont particulièrement chers à l’Institut de l’économie pour le climat : le MACP pour ce qui relève du budget de l’État, et le MEF pour ce qui concerne la réglementation financière.
La feuille de route du Ministre de l’Action et des Comptes Publics : doter la France d’une véritable stratégie climat des finances publiques
Le budget de l’État comporte plus de 250 mesures ayant un impact sur les émissions de gaz à effet de serre du pays, et il doit être aligné avec l’objectif de neutralité carbone que la France s’est fixé. Si le MACP ne peut faire cela seul, s’il doit « verdir » le budget de l’État en coordination avec le MEF ou encore le MTES, il n’en demeure pas moins un ministère pivot dans la lutte contre les changements climatiques. Et il a plusieurs gros chantiers devant lui.
Chantier 1. La France fait partie des pays moteurs sur la « budgétisation verte ». Elle a pour l’instant avancé dans l’évaluation environnementale de son budget et la transparence. Comment le MACP compte-t-il désormais faire évoluer la mécanique budgétaire, la fabrique du budget, pour progressivement verdir le budget de la France ?
Chantier 2. Avec ses outils et modes de financement actuels, l’Etat français devra mobiliser plusieurs milliards d’euros supplémentaires en accompagnement des ménages et des entreprises, que ce soit sous forme de niches fiscales ou de dépenses budgétaires. Voire plus pour s’assurer que la France atteigne ses différents objectifs, en matière de rénovation des logements ou de mobilité durable par exemple. Où le MACP compte-t-il « trouver » cet argent ? Ou comment compte-t-il réformer les outils existants pour espérer faire mieux avec moins ?
Chantier 3. De nombreuses dépenses fiscales défavorables au climat ont été identifiées, par l’État comme par I4CE. Toutes ne sont pas illégitimes, mais toutes devraient être évaluées voire réformées. Que compte-faire le MACP pour cela, et avec quel calendrier ?
Chantier 4. L’abandon de la hausse de la taxe carbone ne veut pas dire que la France abandonne toute utilisation du signal-prix pour orienter les décisions d’investissement. Le bonus-malus, notamment, permet d’influer sur les décisions d’investissement des automobilistes. Comment la France compte-t-elle verdir sa fiscalité dans les années à venir, en particulier celle sur les véhicules ?
Cette liste de chantiers n’est pas exhaustive, loin de là. Mais en s’y attaquant, le MACP ferait déjà un grand pas pour le verdissement du budget de la France. Et sa feuille de route climat ne serait pas une simple feuille de route, elle doterait la France de ce qui lui manque cruellement : une véritable « stratégie climat des finances publiques ».
Trois chantiers « finance » pour la feuille de route du Ministre de l’Économie
Les chantiers climat du MEF sont à l’évidence très nombreux, mais si on se concentre sur les actions à mener dans le secteur « finance » on peut en sortir trois principaux, incontournables.
Les deux premiers chantiers visent à améliorer la qualité des informations données aux acteurs financiers pour permettre une meilleure allocation des investissements en faveur de la transition bas carbone. Pour cela il est nécessaire de jouer à la fois sur la transparence des acteurs financiers et sur celle des entreprises non financières.
Chantier 1. La France a été pionnière en 2015 avec son désormais fameux « article 173-VI », qui a permis d’accélérer la prise de conscience et a fait émerger de nouveaux instruments pour communiquer les informations relatives au climat. Mais la situation est encore loin d’être satisfaisante. Il va désormais falloir franchir une nouvelle étape réglementaire pour obtenir de tous les acteurs financiers des informations complètes, pertinentes et comparables. Cette démarche réglementaire devra être accompagnée par un réel effort de transparence volontaire des acteurs de la Place de Paris.
Chantier 2. Par ailleurs toutes les entreprises doivent améliorer l’information qu’elles donnent aux acteurs financiers. Pour ce faire elles ont besoin d’un cadre cohérent de reporting extra-comptable. Ce point est crucial car les acteurs anglo-saxons se mobilisent fortement pour imposer leur cadre à l’instar de ce qu’ils sont parvenus à faire dans le passé pour le cadre comptable classique. Cette question va être traitée en Europe à partir de cette année, et la France se devra d’être active sur le sujet.
Chantier 3. Le troisième chantier est celui de la mobilisation de l’épargne des particuliers au profit d’une épargne « verte ». Cela implique de continuer à améliorer l’offre de produits verts, les dispositions de la loi Pacte étant beaucoup trop timides. Le MEF doit aussi s’assurer que les consommateurs soient suffisamment informés, notamment par des conseillers financiers formés et qui les interrogent sur leurs priorités de placement. Enfin, il faut faire émerger de nouveaux principes de responsabilité fiduciaire favorables à la finance durable.
En s’attaquant à ces trois chantiers, le MEF contribuera – en parallèle à l’action des superviseurs financiers – à mobiliser la finance au profit de la transition bas-carbone.
