Une esquisse des enjeux économiques et financiers
La transition vers la neutralité carbone impose à la fois des réductions drastiques d’émissions et des investissements en faveur du climat. Par Aurore Colin et Morgane Nicol d’I4CE.
Cette tribune est extraite d’un dossier « Scénarios pour la ville bas carbone », dans le numéro 416 (printemps 2020) de la revue Urbanisme.
À travers la loi énergie-climat et la deuxième Stratégie nationale bas-carbone (SNBC), la France s’est fixé des objectifs cohérents avec ses engagements internationaux et la limitation du réchauffement climatique global à 2 °C d’ici la fin du siècle. Elle s’est engagée à atteindre la neutralité carbone en 2050, ce qui implique de diminuer ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de plus de 80 % par rapport à aujourd’hui. Les villes françaises, qui représentent 80 % de la population totale et 67 % des émissions nationales de GES, jouent un rôle essentiel dans cette transition. La mise en œuvre de la politique climatique nationale nécessite en effet des actions au niveau local, et les villes et collectivités possèdent des leviers pour mener à bien ces actions. À travers leurs compétences élargies par la dynamique de décentralisation et leur capacité à engager, animer et coordonner les actions climat et énergie en proximité avec les acteurs territoriaux, les villes sont en mesure de réduire leurs propres émissions et celles de leur territoire. Cette mobilisation des villes est d’autant plus importante que la situation actuelle n’est pas à la hauteur des objectifs climatiques visés.
Changement d’échelle obligatoire
La France, dont les émissions de GES s’élèvent à 445 Mt CO2 éq3 en 2018, n’est pas sur une trajectoire compatible avec l’atteinte de la neutralité carbone à l’horizon 2050. Comme le Haut Conseil pour le climat (HCC) l’a souligné dans son premier rapport, le pays a dépassé le premier budget carbone fixé en 2015. Les budgets carbone sont « des plafonds d’émissions de GES à ne pas dépasser au niveau national sur des périodes de cinq ans ». Définis par la SNBC1, ils ont été mis à jour en tenant compte du nouvel objectif de neutralité carbone par la SNBC2. Les budgets carbone sont ensuite déclinés par secteur. En France, les principaux secteurs émetteurs sont ceux du transport (31 % des émissions en 2018), du bâtiment (19 %), de l’agriculture (19 %), de l’industrie (18 %), de la transformation d’énergie (10 %) et des déchets (3 %).
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Pour atteindre l’objectif de neutralité carbone, l’effort de réduction des émissions doit démarrer et changer d’échelle dans pratiquement tous les secteurs de l’économie pour dépasser les 3 % par an d’ici 2025 (HCC). Rappelons que le rythme de réduction observé entre 2015 et 2018 était de 1,1 % par an. Pour certains secteurs, comme le bâtiment et le transport qui n’ont pas respecté leur budget carbone 2015-2018, l’effort demandé est conséquent (cf. figures 1 et 2, p. 39).
Qui dit effort de réduction dit aussi effort d’investissement. L’Institute for Climate Economics (I4CE) a évalué qu’il faudra investir 15 à 18 Md€ supplémentaires chaque année d’ici 2023, dans les seuls secteurs des énergies renouvelables, du transport et du logement, pour s’engager vers la neutralité carbone. La contribution des pouvoirs publics à cet effort d’investissement est essentielle. D’ici 2023, ils devront consacrer 25 à 27 Md€ par an aux investissements et cofinancements en faveur du climat (I4CE) et 28 à 31 Md€ à l’horizon 2028 (cf. fig. 3).
Le rôle que doivent jouer les collectivités dans cette contribution des pouvoirs publics à l’investissement « climat » est significatif. En effet, 70 % de l’investissement public civil, soit 47 Md€ en 2015, sont réalisés par les collectivités, au premier rang desquelles le bloc communal. Ce rôle moteur des collectivités dans l’investissement public rend d’autant plus nécessaire la prise en compte des enjeux de transition dans leurs décisions d’investissement, et plus largement dans l’ensemble de leurs actions.
Le patrimoine, premier levier d’action
Les villes doivent se montrer exemplaires en matière de réduction des GES et se fixer des objectifs cohérents avec la neutralité carbone dans la gestion de l’ensemble des biens sous leur contrôle, qu’il s’agisse de leur patrimoine bâti (locaux des agents, équipements sportifs et culturels, écoles…), de leur flotte de véhicules ou de l’éclairage public. Cela nécessite à la fois de diminuer les consommations énergétiques de ce patrimoine et d’augmenter la part de renouvelable et d’électricité dans l’énergie qu’il consomme. À titre d’exemple, la Ville de Lorient a augmenté la part renouvelable de l’énergie consommée par son patrimoine bâti grâce à la mise en place d’une politique d’achat d’électricité verte et la production d’électricité solaire en autoconsommation sur ses bâtiments (écoles, mairie…). Dunkerque, quant à elle, a lancé un programme pluriannuel conséquent de rénovation de son patrimoine municipal pour diminuer sa consommation énergétique. Concernant les véhicules, la Ville de Paris a adopté successivement deux Plans de déplacements des administrations parisiennes pour décarboner les flottes de la Ville et pour faire évoluer les pratiques de mobilité (adaptation des conditions de travail pour éviter les déplacements inutiles, incitation à l’usage du vélo, formation des agents à l’écoconduite, etc.).
Les émissions du patrimoine des collectivités ne représentent cependant qu’une petite partie des émissions d’une ville. Ainsi, même s’il est crucial qu’elles soient exemplaires sur leur propre patrimoine, les enjeux de la transition bas-carbone se situent surtout au-delà.
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L’ensemble des compétences visées
Au-delà de la gestion de leur patrimoine, les villes peuvent diminuer les émissions générées par le fonctionnement des activités et des services qu’elles assurent, tels que la collecte et le traitement des déchets, la distribution de l’eau et l’assainissement, ou encore la gestion des espaces verts. Les compétences des villes leur permettent aussi d’agir sur les émissions de GES autres que celles provenant de leurs propres activités. Les villes possèdent notamment des compétences en aménagement du territoire, en particulier dans les domaines du logement social et de l’habitat, des déplacements urbains, et de l’occupation des sols. Les politiques et les investissements qu’elles mènent dans ces différents domaines conditionnent les émissions du territoire. Ils doivent donc être cohérents avec l’atteinte de la neutralité carbone et permettre de favoriser la mobilité douce et l’usage de transports en commun décarbonés, de privilégier des projets urbains valorisant les bâtiments bas-carbone, de lutter contre l’artificialisation des sols, ou encore de végétaliser la ville. Prenons l’exemple du transport. Après plusieurs années dominées par les chantiers ferroviaires, les transports en commun urbains représentent depuis 2016 la majorité des montants investis. En effet, de nouveaux efforts sont engagés en région Ile-de-France, avec le plan de modernisation des transports publics et l’aménagement du Grand Paris Express.
Le niveau d’investissement actuel n’est cependant pas suffisant : I4CE estime qu’il faudrait investir en moyenne 3 Md€ supplémentaires par an pour respecter la trajectoire 2019-2023 prévue par la SNBC2. L’effort d’investissement supplémentaire concerne notamment les infrastructures de recharge des véhicules électriques, GNV (gaz naturel véhicules) et hybrides, mais aussi la mobilité douce. La SNBC2 et le Plan vélo prévoient en effet de tripler la part des déplacements effectués à vélo d’ici 2024. Cela nécessite d’investir 1,6 Md€ par an dans les infrastructures cyclables, en particulier dans les centres-villes et zones périurbaines, contre environ 500 M€ réalisés aujourd’hui. Les villes et les collectivités, compétentes dans ce domaine, doivent donc investir plus pour développer leurs infrastructures cyclables. Les villes possèdent également des compétences leur permettant de participer à l’aménagement et l’exploitation d’installations de production d’énergie renouvelable. À titre d’exemple, la Ville de Montdidier (Somme) a développé un parc éolien entièrement public qui couvre la consommation électrique de la moitié de ses 6 000 habitants.
Les villes doivent aussi intégrer les enjeux climat dans leurs politiques de développement local et économique. Elles peuvent lancer des projets d’écologie industrielle et d’économie circulaire, ou bien remodeler des zones d’activité plus écologiques. Par exemple, la Communauté d’agglomération d’Épinal a participé à la création de la « Green Valley », pôle économique réunissant des entreprises du bois et de l’écoconstruction, une école d’ingénieurs et des acteurs de la recherche.
Les mesures permettant de réduire les émissions de GES ne se cantonnent donc pas à un service ou à une compétence des villes. De même, quelques actions isolées ne permettront pas d’atteindre les objectifs climatiques nationaux. Les villes doivent s’appuyer sur une stratégie globale et cohérente impliquant tous les services et englobant tous les secteurs sur lesquels elles peuvent agir – d’où la nécessité d’un pilotage transversal. Pour être opérationnelle, cette stratégie doit être définie et déclinée à travers l’ensemble des outils de planification locale (PCAET, PLUi, PLH…), et sa mise en œuvre doit s’accompagner de dispositifs d’animation territoriale permettant de mobiliser tous les acteurs du territoire. Enfin, au-delà des enjeux de transition, les villes doivent réfléchir à l’articulation de cette stratégie avec les enjeux d’adaptation et de protection de la biodiversité.
- Cet objectif correspond à l’équilibre entre les émissions de gaz à effet de serre (GES) d’origine humaine et leur absorption par des puits de carbone tels que la plantation de forêts ou la captation et le stockage éventuel de CO2.
- Le Défi climatique des villes, WWF et EcoAct, 2018.
- CO2 équivalence (CO2 éq) : méthode de mesure des émissions de gaz à effet de serre qui prend en compte le pouvoir de réchauffement de chaque gaz relativement à celui du CO2 (NDLR).
- Hadrien Hainaut, Maxime Ledez et Ian Cochran, Panorama des financements climat, I4CE, 2019.
- Hors dépenses militaires, qui représentent la majorité des investissements de l’État.
- Les Finances publiques, Franck Waserman, La Documentation française, 2016.
- Plan climat-air-énergie territorial.
- La Ville de Lille, par exemple, a inauguré dès 2013 un guichet unique de la rénovation (« La Maison de l’habitat »), pour fournir aux citoyens des informations, aides et accompagnement personnalisés sur les projets de rénovation énergétique.
