Année de l’adaptation : la voie à suivre ? 

Ce mardi 24 septembre a été lancée à New-York, au cours du Sommet Mondial sur le Climat, l’année mondiale de l’adaptation au changement climatique. L’objectif est d’accélérer la mobilisation et le passage à l’action pour préparer nos sociétés aux conséquences des changements climatiques déjà en cours et inévitables. Le programme de cette « année d’action » prend appui sur le premier rapport de la Commission mondiale pour l’adaptation (GCA) publié au début du mois de septembre. Vivian DEPOUES d’I4CE nous livre ici un résumé critique de ce premier rapport. 

Adaptation et retour sur investissement : l’argumentaire de la Commission mondiale pour l’adaptation

Ce rapport débute par un appel à l’action. Il rappelle très brièvement les conclusions scientifiques sur les manifestations actuelles et à venir du changement climatique et revient sur l’impact des événements récents – cyclones, feux de forêt, inondations, canicules – sur les populations et l’économie aux quatre coins du monde.

Le message est clair : l’adaptation n’est plus le sujet d’après car les effets du changement climatique se font déjà ressentir. S’adapter n’est cependant pas un aveu d’échec détournant du traitement des causes du changement climatique. Les scientifiques sont suffisamment confiants dans la capacité de nos sociétés à s’adapter à un réchauffement global de 2°C, au-delà les choses deviennent plus hasardeuses. Il est donc nécessaire de s’adapter tout en accélérant les efforts pour contenir le changement climatique dans des proportions gérables.

Le rapport de la GCA présente un triple impératif : humain d’abord, environnemental ensuite et enfin économique. C’est sur ce registre économique que le reste du document se concentre autour d’un argument central formulé ainsi :

« Il est dans notre intérêt économique de nous adapter maintenant. La Commission a constaté que le taux de rendement global sur les investissements dans l’amélioration de la résilience est très élevé, avec des rapports avantages-coûts allant de 2:1 à 10:1. La Commission a également estimé que l’investissement de 1800 milliards à l’échelle mondiale dans cinq domaines entre 2020 et 2030 pourrait générer 7,1 billions de dollars en avantages nets totaux. »

Une grande partie de l’adaptation serait donc « sans regret », avantageuse peu importe les trajectoires de changement climatique qui seront suivies. Ces chiffres peuvent être avancés grâce à l’introduction de la notion de « triple résilience », de plus en plus présente dans une partie de la littérature économique. Selon cette approche, investir dans l’adaptation permettrait de gagner sur trois tableaux :

• La réduction des pertes liées aux impacts du changement climatique. Ces pertes peuvent être certaines (par exemple la baisse de rendement de certaines cultures dans des régions où la température s’accroit trop) ou n’advenir que si un événement extrême se produit .
• Des cobénéfices économiques de l’adaptation. Ces derniers s’expliquent de différentes manières. D’abord parce qu’un risque atténué rend une région ou une entreprise plus attractive pour des investisseurs. Ensuite parce que l’adaptation peut aussi prendre la forme de solutions présentant de meilleures performances en toutes circonstances. Et enfin parce qu’investir dans l’adaptation c’est investir dans l’innovation et donc dynamiser l’économie.
• Des cobénéfices environnementaux et sociaux. Ces bénéfices dits « non-marchands » sont les plus difficiles à quantifier mais sont majeurs. Ils concernent par exemple des effets positifs sur la biodiversité, la qualité de vie ou la cohésion sociale.

Le rapport identifie ensuite les principaux obstacles à une action plus déterminée. Pour la GCA c’est avant tout parce que tous les bénéfices ne sont pas pris en compte de manière standard dans l’analyse que l’on n’anticipe pas plus. Les auteurs du rapport remarquent aussi que très souvent, ce ne sont pas les acteurs ni les populations les plus vulnérables qui ont les leviers d’adaptation. Ce constat amène à conclure sur l’importance d’une intervention politique forte sur le sujet. Cette dernière doit passer par trois « révolutions » :

1. Une révolution dans la compréhension pour que « la nature et l’ampleur des risques auxquels les sociétés et les économies sont confrontées soit reflétée efficacement dans les décisions ».
2. Une révolution dans la planification afin que les évolutions des conditions climatiques soient systématiquement intégrées dans les décisions structurantes (par exemple d’aménagement) et ce malgré les incertitudes restantes sur leur ampleur, leurs caractéristiques ou leur rythme. Le rapport souligne qu’il existe des méthodologies qui permettent d’y parvenir en favorisant des approches centrées sur la robustesse, l’adaptabilité et la participation.
3. Une révolution dans le financement rendue possible par la démonstration qui est faite qu’investir dans l’adaptation est économiquement avantageux. Il est nécessaire de mobiliser des ressources suffisantes pour une action à l’échelle de l’enjeu et d’intégrer le paramètre climatique le plus en amont possible des décisions d’investissement.

Pour mettre en œuvre rapidement ces recommandations, la troisième partie du rapport se concentre sur l’action immédiate et la dynamique de l’année de l’adaptation. Elle propose de mobiliser ceux qui veulent avancer autour de ce « programme audacieux » – réunissant des initiatives et coalitions existantes :

Discussion : une certaine vision de l’adaptation

Derrière des apparences consensuelles c’est bien une certaine vision de l’adaptation que défend ce travail. Il n’y a en effet rarement qu’une seule façon de faire : on peut accepter un niveau plus ou moins grand de risque, miser sur des solutions plus ou moins technologiques, dures (ex. infrastructures de protection) ou douces (organisationnelles par exemple).

En choisissant de mettre l’argument économique au centre de l’analyse, la commission mondiale sur l’adaptation cherche à montrer que l’adaptation est directement compatible avec d’autres agendas. L’adaptation est ainsi rapprochée des thématiques porteuses comme celle de l’innovation et de la croissance économique. Recourir au triple dividende la présente, par construction, sous un jour positif : il ne s’agit pas de protéger, d’éviter de perdre mais bien de gagner.

Avec cette lecture certaines méthodes et certaines solutions d’adaptation sont mises à l’honneur avec ceux qui les promeuvent : par exemple, concernant le nouveau paradigme de planification, les méthodes de décision en incertitude comme l’analyse robuste ou les adaptation pathways développés aux Pays-Bas. Ces outils sont extrêmement intéressants et se révèlent très pertinents dans les contextes dans lesquels ils ont été conçus. Leur utilisation requiert cependant une certaine acculturation, de l’expertise et des moyens. Il nous semble donc nécessaire d’avoir conscience qu’il s’agit d’un parti pris, qui peut s’avérer judicieux mais doit être évalué au regard de chaque contexte sectoriel, national ou local. Des alternatives peuvent aussi exister.

De même, il est utile de garder à l’esprit que l’analyse en termes de retour-sur-investissement, très puissante pour mobiliser certains interlocuteurs, favorise des solutions notamment technologiques et des modèles (le modèle agricole mis en avant reste ainsi un modèle productiviste) au détriment d’autres.

Le rapport a aussi tendance laisser de côté les questions de gouvernance pourtant essentielles dans la mise en œuvre des actions. L’accumulation de chiffres agrégés n’aide pas beaucoup à comprendre la subtilité et la diversité des contextes et des débats à avoir pour bien s’adapter : quel niveau de risque est socialement acceptable, qui doit porter ce risque, quelles modalités de partenariat permettent de mobiliser les bonnes personnes aux bons moments, etc. ?

D’autres travaux (par exemple Keating et al. 2017) montrent que derrière des retours sur investissements moyens très positifs se cache une forte disparité à laquelle il faut rester attentifs. Le risque est que certains secteurs ou certaines régions soient délaissées parce qu’elles ne présentent pas le contexte le plus propice à une adaptation vue uniquement comme un bon investissement. L’adaptation est un sujet politique parce que c’est un sujet économique mais pas uniquement pour ça. C’est aussi un enjeu social et sociétal : de sécurité, de qualité de vie, de cohésion et de solidarité.

Le cadrage avant tout économique mis en avant dans ce rapport est donc aussi le reflet de la vision du monde d’un certain nombre de grands organismes internationaux à l’image de ceux qui constituent et soutiennent cette commission.

Et en France ?

Anne Hidalgo, maire de Paris (membre du réseau C40) est la seule personnalité française parmi les commissaires. Il n’y a pas la France parmi les pays parrainant cette commission et pas d’organismes français directement associés. Est-ce à dire que notre pays est en retrait ou en retard sur ces questions ?

Ce serait aller un peu vite et faire peu cas de dynamiques nationales non négligeables comme l’adoption l’an dernier du 2^ème Plan National d’Adaptation au changement climatique, des dynamiques territoriales ou sectorielles. Le message général de la GCA s’applique pourtant bien à la France : nous arrivons dans un moment où il devient nécessaire de rendre cette question de l’adaptation plus visible et plus politique. C’est d’ailleurs pour y contribuer que I4CE et Terra Nova s’apprêtent à publier une note commune montrant que penser que l’on s’adaptera au fil de l’eau est un pari risqué et qu’agir dès aujourd’hui pour prendre en compte les conséquences du changement climatique devient un point de passage obligé des stratégies de développement territorial.

À l’international la France se veut aussi active au sein des instances onusiennes telles que la Convention cadre sur les changements climatiques (CCNUCC) et le GIEC, mais également dans ses relations multilatérales. Peut-être parce qu’il préfère interroger de manière plus contextualisée sa manière d’approcher le sujet, notre pays contribue à ces discussions dans d’autres espaces que celui ouvert par la GCA – notamment via l’action de l’Agence française de développement (par exemple via la facilité « Adapt’Action ») et les forums de bailleurs internationaux.

Garder cette distance critique tout en veillant à ne pas s’isoler relève d’un subtil équilibre à trouver. Conserver une indépendance méthodologique ne doit pas empêcher de mobiliser les approches qui font de plus en plus référence.