Financement local de la transition : le débat escamoté
Il en va du financement de l’action climatique à l’échelle locale comme des travaux à entreprendre dans une copropriété composée de plus de 35 000 décideurs différents : le devis est de plus en plus précis mais, s’agissant d’une responsabilité partagée, personne ne veut prendre seul la facture à sa charge. Le contexte budgétaire national de ce début d’année, dominé par la réduction des déficits publics, est propice à remettre une nouvelle fois à plus tard l’indispensable réunion de syndic sans laquelle jamais les travaux ne s’engageront à la hauteur des besoins. Or, plus le temps passe, et plus les coûts risquent de grimper : quelques pistes pour faire progresser le sujet en 2024 malgré tout.
Le devis des travaux se précise pour les collectivités locales
Les travaux économiques sur les incidences de l’action climatique progressent, et un sujet semble faire aujourd’hui consensus : pour pouvoir, à terme, se passer des énergies fossiles et atteindre la neutralité carbone il va falloir investir, le plus vite possible, beaucoup d’argent dans les domaines du bâtiment, de l’énergie et des transports. Dans la continuité des travaux de l’institut de l’économie pour le climat (I4CE) et de la mission de France Stratégie pilotée par Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz, la direction générale du Trésor a chiffré à + 130 Md€ supplémentaires, tous acteurs confondus (administrations, ménages, entreprises), les besoins d’investissements supplémentaires annuels bruts en 2030 par rapport à l’année 2021. En net des économies qui peuvent être réalisées sur les investissements fossiles, cette estimation est ramenée à + 63 Md€/an soit plus de 2 % du produit intérieur brut (PIB).
La part locale de ces investissements est de mieux en mieux connue. L’inspection générale des finances (IGF) a récemment évalué les besoins d’investissement des collectivités pour la transition écologique à 21 Md€ par an d’ici 2030, dont près de 15 Md€ pour les actions de réduction de gaz à effet de serre, 5 Md€ pour la protection des écosystèmes et 1,5 Md€ pour l’adaptation au changement climatique. Concernant les actions de réduction des gaz à effet de serre, ces estimations sont cohérentes avec celles réalisées par I4CE qui avait estimé à 12 Md€ le volume des investissements annuels à engager chaque année d’ici 2030. L’écart entre les deux estimations s’explique principalement par des choix méthodologiques différenciés concernant les investissements dans la rénovation des bâtiments publics : ils sont comptabilisés en totalité par l’IGF, quand I4CE estime uniquement la part dédiée aux travaux énergétiques. Notons qu’I4CE travaille actuellement sur une mise à jour de ces besoins pour prendre en compte les évolutions politiques et économiques les plus récentes.
Concernant l’adaptation au changement climatique, l’estimation de l’IGF donne un repère mais ne saurait être exhaustive dans un contexte où l’adaptation cherche encore sa place dans les politiques nationales et territoriales. Une chose est pourtant sûre : l’adoption attendue du Programme national d’adaptation au changement climatique (PNACC 3) aura des incidences budgétaires pour les collectivités. D’une part penser les projets en fonction de scénarios climatiques futurs (par exemple : une France à + 4 degrés en 2100 par rapport à l’ère pré-industrielle) implique de conduire différemment un certain nombre de politiques publiques (on peut évaluer à +10% en moyenne le surcoût d’opérations de rénovations énergétiques globales qui prendraient bien en compte la question du confort d’été, par exemple pour un bâtiment public). D’autre part s’adapter implique de mettre en œuvre sans attendre des investissements additionnels, dédiés par exemple à la végétalisation des espaces publics ou au renforcement de la robustesse de certaines infrastructures face à un risque inondation qui augmente.
Une facture à partager
Si le devis est donc connu, en revanche il n’existe pas de vision économique partagée concernant le partage de la facture.
Toutes choses égales par ailleurs, ce sont près de 20 % des dépenses d’équipement totales des collectivités locales qui devraient être à terme tournés vers le climat, contre près de 10 % seulement aujourd’hui, part qui a légèrement progressé ces dernières années : mais à quel rythme doivent-elles progresser, avec quels financements et/ou au détriment de quoi ? Nul ne se risque aujourd’hui, ni du côté gouvernemental, ni parmi les représentants des élus locaux, à le dire franchement.
C’est pour documenter ce chemin de financement et ouvrir ce débat jusque-là escamoté, qu’I4CE en partenariat avec la direction des études et de la recherche de La Banque Postale, a publié en 2023 plusieurs scénarios prospectifs des finances locales intégrant comme donnée d’entrée le doublement des investissements locaux pour le climat, et cherchant à recenser les voies pour le financer. La conclusion principale de cette étude est qu’aucun des leviers identifiés (arbitrages en dépenses, mobilisation additionnelle de la fiscalité et/ou des tarifs, emprunts et transferts de l’État) ne peut à lui seul permettre de franchir le mur d’investissement dressé devant les collectivités : c’est la mobilisation cumulative de chacun, en fonction des choix et des caractéristiques de chaque collectivité mais aussi des impulsions données par l’État, qui permettra d’avancer.
Une des clefs pour faire progresser la réflexion est probablement de continuer à explorer les deux dimensions centrales du sujet :
- le débat qualitatif, d’abord, car le premier enjeu est de favoriser la connaissance et l’appropriation des enjeux de la décarbonation des principaux secteurs économiques concernés (énergie, mobilités, transports) et de l’adaptation aux impacts du changement climatique en fonction des éléments connus du climat futur et des incertitudes qui demeurent. La priorisation de ces sujets dans les politiques locales relève d’un enjeu démocratique avant d’être budgétaire. Elle appelle des signaux clairs de la part de l’État « planificateur », chargé de donner l’impulsion via ses stratégies nationales en voie de territorialisation, et demain, peut-être, leurs leviers de financement associés ;
- le débat quantitatif, ensuite, car il est illusoire de penser qu’une telle augmentation des investissements climat locaux se fera dans des délais aussi brefs par substitution pure et simple à d’autres objectifs de politique publique. Il est donc fondamental, même dans un contexte budgétaire contraint, de créer les conditions d’un investissement local dynamique dans la durée tout en s’assurant que ce dynamisme vient bien au service d’une accélération de l’action climatique (ce qui devrait être facilité par l’annexe « verte » rendue obligatoire pour les comptes administratifs de toutes les collectivités de plus de 3 500 habitants).
Quatre pistes pour avancer et accélérer en 2024 :
1. Utiliser la stratégie pluriannuelle de financement de la transition écologique pour rendre explicite la place des collectivités dans l’effort budgétaire collectif
Plusieurs documents prospectifs ont été publiés par l’État ces derniers mois pour documenter la trajectoire des finances publiques, que ce soit via les lois de programmation des finances publiques (LPFP), qui intègrent les comptes locaux, ou les programmes de stabilité successifs. Néanmoins aucun d’entre eux n’intègre explicitement de dynamique des investissements locaux pour le climat. Pis, l’analyse des sous-jacents de ces documents laisse à penser que le sujet a été simplement mis de côté au bénéfice d’une lecture des finances locales exclusivement centrée sur la recherche d’un solde budgétaire positif et d’une trajectoire de désendettement local, dont la crédibilité est d’ailleurs limitée.
2024 offre une occasion intéressante de faire progresser la qualité de ces trajectoires prospectives concernant les finances publiques. Pour la première fois, le gouvernement va devoir présenter au Parlement une stratégie pluriannuelle de financement de la transition écologique compatible avec les grandes orientations de la stratégie nationale bas carbone, mais appuyée également sur la vision prospective des finances publiques. La priorité selon I4CE doit être d’inscrire dans ce document une première évaluation de la part des dépenses climatiques par secteur et par catégorie d’acteur, y compris bien sûr les collectivités locales, idéalement distinguées par échelon de collectivités (bloc communal, départements, régions).
2. Intensifier le processus de territorialisation de la planification écologique
Énergie, logements, transports, prévention des risques climatiques… dans aucun de ces secteurs les collectivités n’agissent seules. C’est toujours leur action coordonnée, entre elles d’abord, et avec d’autres acteurs privés et publics qui permet d’avancer sur les grands domaines de la neutralité carbone ou de l’adaptation. Cette position d’interdépendance, cumulée au fait que nombre de communes ne disposent pas de la taille critique pour disposer de stratégies autonomes, nécessite le déploiement d’instruments de coordination territoriale sur les questions climatiques beaucoup plus poussés que ce qui existe aujourd’hui.
Avant même de parler des financements, faire « atterrir » aux échelles territoriales pertinentes les stratégies nationales énergie-climat (SNBC / PNACC) est donc une condition sine qua non de leur mise en œuvre. À l’échelle locale les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), rendus obligatoires pour chaque intercommunalité de plus de 20 000 habitants depuis 2019, s’emploient à doter les collectivités concernées de plans d’action. Toutefois, le dialogue État-collectivités sur ces sujets reste très imparfait, et il n’existe pas, loin de là, de vision consolidée de la façon dont les initiatives locales bouclent avec les plans nationaux. Le processus de territorialisation de la planification écologique entamé en 2023 avec les « COP régionales », qui n’en est qu’à ses balbutiements, mérite donc d’être approfondi, descendu à l’échelle des bassins de vie (le périmètre des contrats de réussite de la transition écologique – CRTE – semble intéressant), et doté d’indicateurs pertinents pour un suivi dans le temps.
3. Donner un maximum de visibilité aux élus locaux pour ne pas freiner l’investissement local
La structure d’un budget local, souvent méconnue, repose sur un principe simple : ce sont les excédents dégagés par la différence entre les ressources pérennes d’une collectivité et leurs dépenses de fonctionnement courant qui permettent de fixer le niveau de dépenses d’investissement souhaité par les élus. Même s’il est possible d’aller chercher des ressources complémentaires (subventions versées par d’autres acteurs et emprunts), c’est bien cette capacité qu’a la collectivité à autofinancer sa politique d’investissement qui constitue l’élément clef de toute décision d’investissement local.
Dit autrement, toute politique qui chercherait à soutenir un investissement local dynamique doit avoir comme objectif de rassurer les élus locaux et leurs équipes sur le niveau d’épargne qu’elles peuvent attendre, et les anticipations qu’elles peuvent nourrir à son sujet. De ce point de vue, la concentration des efforts de l’État sur des subventions versées sur une base annuelle et en investissement via le « Fonds Vert » ne répond que très imparfaitement à cette logique économique générale. De même, les menaces qui semblent planer à nouveau sur les dotations versées par l’État aux collectivités font peser le risque d’une prudence accrue des investisseurs locaux pour les années à venir qui ne pourrait être que négative pour la dynamique de l’action climatique.
Dans ce contexte, et dans la continuité de réflexions déjà entamées, 2024 pourrait être l’occasion :
- d’une part de réorienter une partie des subventions d’investissement favorables au climat vers les ressources de fonctionnement des collectivités, et de leur donner une assiette prévisible (à l’image de ce qui avait été envisagé pour le « Fonds Climat Territorial » fin 2023) ;
- d’autre part de faire progresser l’idée d’une pluri annualisation de l’ensemble des engagements budgétaires de l’État en direction des collectivités afin de leur conférer un caractère plus prévisible qu’aujourd’hui.
4. Construire des stratégies de financement locales pour le climat
Plusieurs dizaines de collectivités, de toutes tailles et de tous échelons, se sont aujourd’hui équipées pour utiliser différents outils de budgétisation verte. Si les méthodes varient de l’une à l’autre, la plupart d’entre elles soulignent que le principal apport des démarches de ce type est d’institutionnaliser et de systématiser les moments d’échanges sur les enjeux environnementaux lors des discussions budgétaires. En revanche, l’impact de ces outils sur les arbitrages politiques et techniques et une éventuelle réorientation des dépenses au bénéfice de l’environnement ou du climat reste, de l’avis général, limité pour l’instant.
L’enjeu est aujourd’hui de passer des objectifs climatiques de la collectivité, tels qu’ils sont par exemple retranscrits dans les PCAET pour l’échelle intercommunale, à l’action opérationnelle et budgétée, collectivité par collectivité, selon les compétences de chacune. Alors que se profilent les élections municipales de 2026, il serait important de commencer à préparer des programmations pluriannuelles des investissements (PPI) financées et alignées avec les stratégies climat. L’enjeu est de construire une passerelle systématique entre objectifs climatiques nationaux et locaux, identification des projets nécessaires à lancer avec leurs coûts, et mobilisation des financements associés. I4CE travaille avec un collectif d’une dizaine de collectivités volontaires appuyé par plusieurs associations d’élus locaux pour construire de la méthodologie utile aux décideurs locaux à cette fin.
