Pour une approche articulée de la politique économique et de la réglementation financière face au changement climatique

La transition net‑zéro, c’est-à-dire la transformation vers une économie neutre en carbone et résiliente, est un défi majeur et urgent pour réduire les effets du changement climatique. Cette transformation nécessite la transition et l’adaptation de toutes les activités et de tous les agents économiques. Elle relève d’abord de la sphère économique réelle et doit s’appuyer sur une feuille de route opérationnelle des actions à mener. Celle-ci doit être définie par une politique économique ambitieuse (budgétaire, fiscale, monétaire, réglementation des produits et des secteurs, etc.).

Quel rôle doit jouer la finance privée dans ce cadre ?

Elle doit être un catalyseur de la transition et de l’adaptation et ne pas constituer un frein à cette évolution. Quel que soit le chemin de transition adopté, l’ampleur des financements et la profondeur de la réorientation des flux financiers à opérer sera considérable.

En effet, financer la transition net-zéro nécessite non seulement de financer les activités déjà durables et les

« solutions climat » mais également de financer la transformation et l’adaptation de tous les secteurs économiques et de cesser de financer les activités les plus émettrices de gaz à effet de serre (GES). C’est donc un rôle crucial qui demande la transformation de la grande majorité des activités des acteurs financiers privés aux côtés des financements publics.

Cependant, il est illusoire de penser que les acteurs financiers privés se mobiliseront sur une base volontaire à la hauteur des enjeux climatiques. Il est donc indispensable que les pouvoirs publics interviennent proactivement pour les mobiliser. La question est de savoir de quelle façon.

La politique actuelle pour mobiliser le secteur financier privé utilise une approche en silos :

• les instruments économiques (budgétaire, fiscaux, réglementaires) cherchent à agir en priorité sur les acteurs non financiers ;
• la réglementation financière (hors-prudentiel) vise à assurer le financement de la transition via les mécanismes de marché ;
• la politique prudentielle (banques et assurances) a pour objectif de prévenir le risque systémique.

La politique suivie par l’Union européenne illustre bien cette situation. Elle n’est pas suffisante.

1) L’approche en silos est en décalage avec les liens étroits entre économie et secteur financier

Ces liens résultent principalement de deux mécanismes à l’œuvre aussi pour la transition net-zéro :

• la boucle de rétroaction entre la politique économique et la stabilité du secteur financier : une politique économique efficace – en assurant une transition ordonnée et l’adaptation des agents économiques – peut préserver la stabilité du secteur financier et éviter ainsi des répercussions négatives sur les finances publiques (qui n’auront pas à supporter le coût de crises financières) ;
• un financement suffisant est indispensable pour le bon fonctionnement de l’économie en général et en particulier pour une transition net-zéro réussie : or ce financement peut être menacé par l’instabilité du secteur financier (en cas de crise endogènes) ou par des règles financières mal calibrées.

Ces liens entre économie et secteur financier rendent indispensables d’articuler étroitement politique économique et réglementation financière.

2) L’approche en silos nuit à l’efficacité de la politique économique et de la réglementation financière pour mobiliser les acteurs financiers face aux enjeux climatiques

Trois postulats expliquent la prévalence de cette approche :

• la préférence des économistes pour l’utilisation du signal-prix pour inciter les agents économiques (entreprises, ménages et acteurs financiers) à se transformer pour réduire leurs émissions de GES ;
• la confiance des décideurs dans l’efficience des marchés financiers pour financer la transition ;
• la forte réticence des superviseurs (notamment bancaires) à utiliser les outils prudentiels à d’autres objectifs que le maintien de la stabilité financière, en particulier à des fins promotionnelles (c’est-à-dire pour réorienter les flux financiers).

L’approche en silos doit être dépassée car elle nuit à l’efficacité de l’action publique :

• la politique économique fondée sur le signal-prix se heurte à des obstacles importants qui réduisent son efficacité. Des facteurs politiques et sociaux ont freiné la mise en place d’un signal-prix carbone à un niveau suffisant et l’efficacité même du signal-prix est moindre qu’espéré par les économistes ;
• la transparence renforcée des marchés financiers est insuffisante pour mobiliser le secteur financier pour financer la transition. Elle est lente et complexe à mettre en place. Et fondamentalement, elle se heurte à des obstacles intrinsèques ; il apparaît en effet illusoire de penser que les initiatives volontaires seront suffisantes pour réorienter massivement les financements privés compte tenu de la prévalence du couple rendement/risque dans les décisions ;
• la démarche prudentielle poursuivie se heurte à l’incertitude radicale des risques climatiques (inhérente aux phénomènes climatiques et à la transition elle-même). Cette incertitude radicale empêche une intégration quantitative du risque climatique dans les exigences prudentielles des banques (pilier 1). L’approche retenue – privilégier le pilier 2 notamment via les stress tests climatiques – se heurte également à cet obstacle et ne sera pas suffisante face au risque systémique. Il est nécessaire d’adopter une approche préventive de précaution visant à prévenir l’apparition des risques climatiques plutôt qu’à se prémunir contre leurs effets.

3) Une approche articulée de la politique économique et de la réglementation financière est indispensable pour financer la transition et prévenir le risque systémique climatique

Une politique économique appropriée est un préalable indispensable auquel la réglementation financière ne peut se substituer. Mais, si une telle politique économique existe et est suffisamment opérationnelle, une articulation étroite entre la politique économique et la réglementation financière (y compris prudentielle) peut renforcer l’efficacité de l’action publique.

La réglementation financière peut renforcer l’efficacité de la transmission de la politique économique aux acteurs financiers

En effet, elle peut :

• être rapidement mobilisée ;
• compléter un signal-prix qui serait insuffisant avec des instruments micro ou macroprudentiels (par exemple, les exigences de capital) ;
• utiliser d’autres canaux de transmission quand le signal prix n’est pas suffisamment opérant (par exemple des plans de transition bancaires obligatoires ou des limites d’exposition) ;
• contribuer à surmonter les « problèmes hérités » des banques (legacy problem) dû à la présence d’actifs potentiellement échoués (via des exigences de capital ou de provisionnement).

Une approche intégrée permettrait aussi de mieux remplir l’objectif de stabilité financière des superviseurs prudentiels que la démarche prudentielle actuelle

En effet, les instruments prudentiels utilisés dans l’approche intégrée pour renforcer l’efficacité de la politique économique vis-à-vis des acteurs financiers permettent aussi de remplir l’objectif de stabilité financière.

• L’approche intégrée consiste à mettre en place une approche préventive visant à faciliter le financement de la transition en favorisant une réallocation des flux financiers. De cette façon, elle prend en compte le caractère largement endogène du risque climatique (les institutions financières contribuent au changement climatique par les financements accordés aux activités émissives). Ainsi, en facilitant le financement de la transition et de l’adaptation, cette approche réduirait les risques climatiques et leurs impacts sur les acteurs financiers ; elle contribuerait de façon décisive à prévenir le risque systémique lié au changement climatique ;
• L’approche préventive de précaution préconisée précédemment doit s’affranchir de la mesure exacte des risques en fixant des règles prudentielles « conventionnelles » qui dépendent de l’impact recherché sur la réallocation des flux financiers (et pas d’une évaluation précise des risques climatiques).

Dans le cadre de cette approche articulée, les politiques économique et financière doivent être coordonnées et cohérentes : adoption d’objectifs et de références communs, articulation dynamique des instruments dans le temps et utilisation d’instruments complémentaires pour atteindre les objectifs.

4) La mise en œuvre de cette approche intégrée devra respecter certaines contraintes

• Éviter les conflits d’objectifs entre financement de la transition et préservation de la solvabilité des acteurs financiers, notamment en spécialisant les instruments utilisés (par exemple, ne pas utiliser la réduction des exigences de fonds propres pour favoriser le financement de certaines activités).
• Surmonter les conflits d’horizon entre la prévention des risques à moyen-long terme (par la réallocation des financements) et l’apparition de risques à court terme qui pourrait en résulter. Dans ce contexte, il est indispensable de continuer de renforcer la supervision individuelle des acteurs financiers face aux risques climatiques.
• Prendre en compte les conflits de niveau d’intervention (institution financière vs. Secteur financier) en combinant instruments micro et macroprudentiels et en renforçant les capacités de résistance de chaque acteur.
• Régler les éventuels conflits de mandat des superviseurs financiers pour leur faciliter cette approche articulée. La question du mandat des superviseurs devra être examinée avec attention pour en évaluer les avantages réels face aux difficultés d’un tel changement. Mais il n’est pas évident que le changement de mandat soit indispensable pour mettre en œuvre la politique proposée.

Avec la contribution du programme European Union LIFE