Adaptation : le projet loi de finances 2024 concrétise des avancées mais reste loin du compte
La présentation du projet de loi de finances (PLF) 2024 est l’occasion pour nous de faire le point sur les sujets qui avancent et ceux qui stagnent en matière d’adaptation au changement climatique de la France. Si notre analyse du budget précédent révélait le peu de place laissé à l’adaptation, qu’en est-il un an après ? Le PLF2024 concrétise enfin certaines avancées, mais le compte n’y est toujours pas. Des angles morts importants demeurent. Surtout, les avancées présentées sont encore trop réactives, visant principalement la gestion de crise, et laissent de côté les premières étapes vers des transformations plus systémiques.
L’évolution du climat enfin prise en compte dans les programmes relatifs à l’eau et à la sécurité civile
Par deux reprises ces douze derniers mois, le chef de l’État s’est exprimé sur la manière dont le changement climatique doit nous amener à repenser la conception de certaines de nos politiques. À l’automne dernier, le Président reconnaissait que « cette année exceptionnelle ne le sera peut-être pas tant, et nous aurons, dans les décennies à venir, à répondre à cela ». Acter, enfin, ce changement de paradigme dans la manière de tenir compte de l’évolution du climat dans le dimensionnement de nos capacités à y répondre est inédit à ce niveau politique et il faut le saluer. L’étape suivante consiste à transcrire cette volonté en moyens supplémentaires, financiers mais aussi humains.
C’est en partie le cas pour le budget d’équipement de la sécurité civile, qui augmente pour la première fois pour « répondre à une transformation du risque ». Les années précédentes la hausse de ce budget correspondait surtout au renouvellement de la flotte aérienne sans lien avec l’évolution du climat. Ce budget supplémentaire devrait permettre de dégager de nouvelles marges de manœuvre pour l’investissement des Service départemental d’incendie et de secours (SDIS). En revanche, rien n’est encore mentionné sur les questions cruciales des moyens humains et des capacités de financement des charges d’exploitation. La réponse apportée à ces enjeux devra être suivie dans les mois à venir.
De la même manière, Le Plan Eau dont l’objectif majeur est d’arriver à une réduction des prélèvements de 10% d’ici 2030, prévoit une augmentation des moyens des agences de l’eau de 475M€/an et supprime leur plafond de dépense pour le prochain programme d’intervention. Cette avancée significative est néanmoins à nuancer, car le Plan Eau ne résout pas tous les enjeux de préservation de la ressource. Si les mesures présentées semblent robustes pour anticiper les prochaines crises, le Plan Eau est moins convaincant lorsqu’on se projette à plus long terme où les besoins d’anticipation sont plus nombreux. Pour cela, il faudrait intégrer la question agricole trop peu évoquée.
Quelques enveloppes pour financer les actions d’adaptation et dont l’impact reste à démontrer
En parallèle de l’augmentation du budget de certains programmes existants plutôt relatifs à la gestion de crise, de premières enveloppes pour des actions spécifiques à l’adaptation ont été débloquées, notamment à destination des collectivités. Si ces initiatives vont dans le bon sens, leur impact est à ce jour limité. En effet, très peu de projets d’adaptation ont été in fine financés cette année. Cela est certainement lié à un manque de projets prêts à être déployés sur le terrain, du fait d’un manque de maturité du sujet, et plaiderait pour renforcer l’accompagnement des acteurs devant s’adapter.
La principale enveloppe de financement de l’adaptation mise en avant par le gouvernement est le Fonds vert, créé lors du PLF 2023 et reconduit en 2024. Le Fonds vert apporte des subventions aux collectivités pour leurs investissements dans la transition écologique, dont l’adaptation au changement climatique. La reconduction et l’augmentation des crédits de ce fonds à 2,5 Mds€ d’autorisation d’engagement(*1) (AE) et 1,1 Mds€ de crédit de paiement(*2) (CP) dans le PLF 2024 est donc une bonne nouvelle. Néanmoins, l’impact de ce fonds pour l’accélération de l’adaptation des territoires français doit être nuancé. En pratique, celui-ci est peu utilisé pour l’adaptation au changement climatique : plus des ¾ des dossiers déposés à mi-année renvoient à des projets de rénovation de bâtiment pour la performance thermique hivernale ou d’éclairage public, loin devant les actions pouvant se rattacher à l’adaptation.
Il conviendra de surveiller de près si les investissements financés par ce fonds à l’avenir tiennent bien compte de l’évolution du climat, si besoin en établissant des critères d’attribution des fonds pour s’en assurer. Par exemple, le Plan de rénovation des écoles, en partie financé par le Fonds vert, mentionne explicitement l’objectif d’adaptation face aux vagues de chaleur, ce qui est à saluer. Reste à voir comment cela sera effectivement mis en œuvre.
Figure 1 – L’adaptation dans le Fonds vert.
Source : Auteurs sur la base du dossier à-mi-parcours du Fonds vert
Autre exemple de nouvelle enveloppe, 500 M€ sont prévus dans le PLF2024 pour « le reboisement et l’aval forestier ». Si ces montants semblent converger vers le niveau d’effort nécessaire, au moins sur l’amont forestier, c’est sur l’orientation des financements et les opérations soutenues que doit maintenant se porter le débat. Cette dimension reste trop peu évoquée. Elle requiert à la fois un travail sur les critères d’attribution, mais surtout des moyens humains pour garantir la structuration d’opérations adaptées et leur suivi.
Néanmoins de nombreux angles morts demeurent, sur lesquels il est urgent d’avancer
Outre les programmes spécifiques, de nombreuses politiques publiques sont concernées par l’adaptation. Ce sont celles qui y contribuent par nature, comme la prévention des risques dont les crédits pourraient être revus à la hausse face à l’évolution des risques. Ce sont aussi, et surtout, les politiques faites pour répondre à d’autres enjeux, comme la rénovation des bâtiments ou la modernisation des infrastructures, qui doivent intégrer les enjeux d’adaptation au changement climatique. C’est pourtant loin d’être le cas en pratique. Il est urgent d’agir pour éviter de devoir réinvestir une seconde fois dans des actifs qui auraient pu être adaptés dès le départ.
C’est notamment crucial concernant les financements publics pour la rénovation des bâtiments, qui traitent encore généralement des enjeux de performance énergétique d’hiver sans embarquer ceux d’adaptation aux vagues de chaleur. Par exemple, l’appel à projet « Résilience 2 » du programme visant à « accélérer la rénovation énergétique des bâtiments de l’État et de ses opérateurs » ne mentionne ni confort d’été, ni adaptation, malgré une hausse de 300 M€ (CP) de ce programme pour 2024. Notons également que le programme de soutien à la rénovation énergétique des logements MaPrimeRénov’, dont la hausse des crédits se confirme pour atteindre 2,7 Mds (AE), n’intègre toujours pas de critère lié à l’adaptation. Une exception notable : la démarche « quartiers résilients » de l’ANRU ayant pour objectif de rendre résilient, notamment au climat futur, les projets financés par les 14 Mds€ du nouveau programme national de rénovation urbaine. Cette démarche introduit des critères pour l’évaluation de la résilience des projets, et surtout accordera 100 M€ supplémentaires pour l’opérationnalisation de la démarche.
D’autres sujets cruciaux n’ont pas suffisamment été abordés pour le moment. Il s’agit par exemple de la question de l’avenir du fonds Barnier, dans un contexte d’augmentation attendue du coût pour les assureurs un effort supplémentaire dans la prévention pourrait être réalisé. Pourtant l’enveloppe de crédits n’augmente toujours pas dans le PLF 2024. Il s’agit également de la question des moyens humains : malgré quelques postes supplémentaires au sein de l’État, les moyens humains et d’ingénierie relatifs à l’adaptation au sein des opérateurs publics et collectivités restent très insuffisants par rapport à l’ampleur des besoins.
Des réflexions sectorielles et territoriales à accélérer d’ici l’année prochaine pour espérer un PLF 2025 à la hauteur des enjeux
Finalement, le PLF 2024 donne un bon aperçu de l’état d’avancement de la France sur l’enjeu de l’adaptation au changement climatique : pour la première fois ce sujet est pris en compte dans plusieurs hausses de crédits, mais la plupart sont tournés vers la gestion de crises ou en réaction aux phénomènes survenus en 2022 et quasiment pas vers la réduction des vulnérabilités amonts. Ainsi, les actions financées dans le PLF2024 permettront certainement d’accroitre notre capacité à réagir dans les années à venir mais elles peinent à convaincre sur la manière dont elles aideront à préfigurer les transformations plus structurelles nécessaires. Adapter une ville aux très fortes chaleurs ou un modèle agricole résilient à des sécheresses intenses nécessite une vision partagée de long terme et des débats démocratiques pour y parvenir. Ceux-ci doivent s’ouvrir sans attendre. Les discussions en cours dans le cadre de l’élaboration du prochain PNACC3 doivent y contribuer.
* 1 – AE, ce que l’Etat peut planifier de dépenser sur plusieurs années
* 2 – CP, ce que l’Etat peut effectivement dépenser sur l’année
Analyse détaillée du PLF 2024 par thématique de l’adaptation
L’année dernière, nous avions proposé un premier ensemble de 18 mesures budgétaires nationales, représentant un montant cumulé additionnel d’au moins 2,3 Mds€/an, pouvant être prises dès que possible pour préparer, renforcer ou opérationnaliser des actions d’adaptation déjà prêtes. Notre analyse du PLF précédent relevait que peu d’être elles avaient été reprises. L’analyse présentée ci-dessous propose de revenir, pour chaque sujet de l’adaptation sur ces 18 mesures. Pour chacune nous proposons :
- une traduction possible dans un format compatible avec le PLF. En identifiant notamment les programmes et actions vers lesquels flécher des crédits, des moyens humains ou intégrer des critères d’adaptation ;
- une revue des avancées relevées lors de notre analyse de l’année dernière du PLF2023 ;
- un point d’étape sur les avancées relevées cette année dans le PLF2024, une identification des manques et des points d’attention restants.
Voir l’analyse des 11 chantiers (liens cliquables):
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Ressources humaines et propositions transversales
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Préservation de la ressource en eau
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Santé
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Sécurité civile
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Prévention des risques naturels
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Villes et ilots de chaleur urbain
- Construction et rénovation des bâtiments
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Réseaux et infrastructures : transport, eau, énergie
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Recomposition des territoires littoraux
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Forêt
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Diversification des économies de montagne
Ressources humaines et propositions transversales
Mesure n°1. Se doter de réelles capacités d’animation et de pilotage de la politique d’adaptation aux niveaux national, régional et local pour un budget de 113 M€/an.
Les traductions possibles dans le PLF et les programmes budgétaires associés
Augmenter les crédits / moyens humains pour l’adaptation des opérateurs qui contribuent à l’adaptation : P159 (Météo France, CEREMA, IGN), P181 (ADEME), P203 (VNF), P113 (Agences de l’eau, CLERL, OFB, Parcs nationaux) …
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
En 2023, 6 ETPT supplémentaires ont été accordés à Météo-France, alors qu’une suppression de 35 postes était initialement prévue, ainsi qu’un budget additionnel de 16 millions supplémentaires. Ces nouveaux crédits étaient fléchés vers les moyens opérationnels pour mieux anticiper les phénomènes orageux.
S’agissant des autres opérateurs jouant un rôle important pour l’adaptation, les moyens humains dans le budget 2023 étaient gelés pour l’IGN, le CEREMA, les parcs nationaux, le conservatoire du littoral. Et la baisse des effectifs se poursuivait à l’ONF sur une trajectoire légèrement revue (-80 ETPT en 2023, contre -95 prévus initialement). Seul les moyens humains et financiers de l’ADEME connaissaient une hausse structurelle, notamment pour assurer la mise en œuvre des actions du plan France 2030.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
Cette année, on observe une tendance globalement à la hausse pour une grande partie des opérateurs de l’Etat contribuant à l’adaptation :
- Le CEREMA (+ 10 ETPT) change de stratégie et se donne comme une de ses priorités d’accompagner les territoires dans leur adaptation au changement climatique.
- L’IGN (-25 ETPT) souhaite renforcer sa position « en observateur privilégié du territoire » pour « comprendre les changements qui caractérisent l’anthropocène ».
- Le BRGM (+3 ETPT) sera amené en 2024 à mettre à jour sa stratégie scientifique entre autres pour s’adapter aux fortes évolutions des attentes sociétales intervenues depuis 2018 (dont l’adaptation face au changement climatique …).
- Les agences de l’eau (+66 ETPT) voient leurs effectifs renforcés dans le cadre de la mise en œuvre du plan Eau.
- Les effectifs de l’OFB (+48 ETPT) et le CELRL (+22 ETPT) augmentent également pour renforcer les actions en lien avec la stratégie nationale biodiversité.
- L’ADEME gagne 99 postes pour faire face à l’extension de ses missions.
- Pour l’ONF, le schéma d’emplois, initialement -95 ETPT en application du contrat État ONF 2021-2025, est annulé. Les effectifs sont gelés pour 2024.
Les effectifs de Météo-France augmentent (+25ETPT) entre autres pour renforcer les compétences en matière d’analyse des impacts du changement climatique dans les territoires d’outre-mer.
Au niveau de l’administration centrale :
- La Direction générale du Trésor est maintenant dotée d’une sous-direction consacrée « à la transition écologique » dont le champ de compétences couvre l’adaptation au changement climatique.
- Du côté du ministère de la Transition écologique, l’ONERC a évolué pour se transformer en Bureau de l’adaptation au changement climatique avec peu de moyens supplémentaires exprimés pour le moment.
SI on voit que la tendance baissière des moyens humains dans les opérateurs qui contribuent à l’adaptation s’estompe cette année, les besoins humains et financiers restent nombreux, tant au niveau national (dans l’administration et les opérateurs) que pour les collectivités.
Mesure n°2. Créer un dispositif de mutualisation des moyens pour le développement et l’animation des services climatiques pour un budget de 10 M€/an
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
Quelques crédits supplémentaires chez Météo-France mais pas spécifiquement fléché vers l’adaptation.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
Un programmes et équipements prioritaires de recherche (PEPR) a débuté cette année visant à « transformer les méthodes de modélisation du climat en améliorant notre compréhension des impacts et des risques, pour développer les services dans le domaine climatique et répondre aux attentes sociétales d’adaptation et de résilience. ». Doté de 51M€ pour la période 2023/2030.
Ce PEPR est une première brique importante qui répond bien à l’enjeu de recherche que nous avions formulé. Cependant, les besoins restent nombreux pour la mise à disposition de services climatiques. Les besoins d’accompagnement sont encore nombreux notamment à l’interface entre les fournisseurs de services et les utilisateurs potentiels.
D’autres propositions peuvent également être formulés pour affiner la connaissance des crédits qui contribuent ou pourraient contribuer à l’adaptation :
- Demander au gouvernement la réalisation d’un jaune budgétaire sur l’adaptation qui permettrait de présenter au sein d’un document unique, l’effort financier de l’État dans ce domaine.
- Réaliser une mission parlementaire, ou demander un rapport au gouvernement / IGF-IGEDD, pour passer en revue tous les investissements de l’État et des collectivités potentiellement concernées par l’adaptation, et analyser les processus mis en œuvre pour intégrer les enjeux d’adaptation, et les mesures d’adaptation réellement prises. I4CE estime qu’au moins 50 milliards d’euros (lien) d’investissements publics annuels sont potentiellement concernés.
- Réaliser une mission parlementaire ou demander un rapport au gouvernement / IGF-IGEDD sur la gouvernance de la politique d’adaptation comprenant notamment la question de l’articulation et du partage des responsabilités entre État, opérateurs, collectivités et acteurs privés ; une revue des moyens humains et compétences disponibles et une analyse des besoins de moyens humains et d’ingénierie des différents acteurs pour mettre en œuvre la politique d’adaptation.
Préservation de la ressource en eau
Mesure n°3. Augmenter et maintenir dans la durée les moyens dont disposent les agences de l’eau pour leur action en faveur du Grande cycle de l’eau et de la biodiversité pour un budget de 300 M€/an
Les traductions possibles dans le PLF et les programmes budgétaires associés
- Revoir (ou supprimer) le plafond des agences de l’eau.
- Augmenter les crédits du P113.
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
L’année dernière, le budget des agences de l’eau avait été exceptionnellement augmenté de 100 M€ pour faire face à la sécheresse estivale sans être pérennisé par la suite. Plusieurs amendements avaient été déposés à l’Assemblée pour rehausser, suspendre et supprimer le plafond des dépenses des agences, tous avaient été rejetés.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
Le Plan eau présentée en mars 2023, dont l’objectif majeur est d’arriver à une réduction des prélèvements de 10 % d’ici 2030 comprend un ensemble de mesures articulé autour de 4 axes visant à organiser la sobriété, améliorer le stockage, optimiser la ressource et préserver la qualité. Pour atteindre ces objectifs, le plan prévoit de rehausser les moyens des agences de l’eau au total de 475 M€/an. Mécaniquement, le plafond des recettes est également augmenté de 325 M€. Surtout, le plan prévoit de supprimer leur plafond des dépenses des agences dès le prochain programme d’intervention (que l’on devrait donc retrouver dans le PLF2025). Le plafond d’emplois des agences est également rehaussé de +66 ETPT « afin de renforcer leurs effectifs dans le cadre de la mise en œuvre du plan Eau ».
Restons néanmoins vigilant. Le Plan Eau ne résout pas non plus tous les enjeux de préservation de la ressource. Si les mesures présentées semblent robustes pour anticiper les prochaines crises, celui-ci est moins convaincant lorsqu’on le projette à plus long terme où les besoins d’anticipation sont plus nombreux. Pour cela, il faudrait intégrer la question agricole trop peu évoquée dans le plan. Cette question est pourtant cruciale et les débats autour se politisent, comme l’ont montré à plusieurs reprises les conflits autours des infrastructures de stockage de l’eau. Bien qu’houleux, ces débats sont nécessaires pour ébaucher la voie vers une trajectoire partagée de long terme composant avec la baisse de la ressource.
À noter : nous n’avions pas intégré à notre analyse initiale en 2022 d’estimation des besoins d’adaptation pour l’agriculture qui est pourtant un des premiers secteurs impactés par les changements climatiques. Le CGAAER a publié en décembre 2022 une toute première estimation chiffrant à 3 Mds€/an les axes « incontournables » de coût liés à l’adaptation au changement climatique.
Dans le PLF2024, on trouve peu d’éléments relatifs à l’adaptation de l’agriculture. Les mesures proposées sont plutôt orientées vers la réduction des émissions du secteur. Les crédits prévisionnels de gestion des crises et des aléas de la production agricole sont également stables.
Santé
Mesure n°4. Financer un programme national de santé publique pour anticiper et prévenir les risques climatiques (recherche, campagnes de prévention, renforcement de la veille sanitaire) pour un budget de 2,5 M€/an
Les traductions possibles dans le PLF et les programmes budgétaires associés
Créer une nouvelle (sous)action liée à l’action 15 (prévention des risques liés à l’environnement et à l’alimentation) du P204 spécifiquement pour financer ce programme national.
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
Pas d’avancée relevée.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
Malgré des travaux du CESE et de France Stratégie réalisés cette année, nous ne relevons pas d’avancée dans le PLF2024.
Sécurité civile
Mesure n°5. Revoir à la hausse les crédits de la sécurité civile pour accompagner l’extension du risque de feu de forêt et de végétation – accompagner l’investissement des SDIS pour un budget de 115 M€/an
Les traductions possibles dans le PLF et les programmes budgétaires associés
Augmenter les crédits du P161 (sécurité civile), et notamment de l’action 13 qui vise à soutenir les acteurs de la sécurité civile.
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
L’été dernier, le système de réponse de la sécurité civile avait été jugé « proche de sa rupture capacitaire » par le directeur de la sécurité civile. Si les budgets avaient été revus à la hausse dès la présentation du PLF 2023, ceux-ci correspondaient surtout à des crédits sans liens avec le changement climatique (comme les JO 2024), mais aussi et surtout à l’échéancier de paiement du renouvellement de la flotte aérienne, qui, même s’il contribue à accroitre la robustesse de la sécurité civile, correspond à des arbitrages ayant été réalisés sans réelle prise en compte de l’évolution des risques liée au changement climatique.
À la suite du discours du Président du 28 octobre 2022, la loi de finances 2023 avait finalement ouvert de nouveaux moyens pour « répondre à une évolution du risque » et renforcer :
- Les moyens des SIS avec les pactes capacitaires (+150 M€) et le cofinancement par l’État de matériels de lutte contre les feux de forêts ;
- Les moyens aériens nationaux (+250 M€), par la location d’aéronefs bombardiers d’eau complémentaires ;
- Les colonnes de renforts extra-départementales avec une prise en charge par l’État de la solidarité opérationnelle entre les SIS.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
Les moyens importants ouverts en 2023 sont confortés en 2024 par « une 2ème tranche de crédits au regard de l’avancement des projets ».
Ces budgets supplémentaires devraient permettent de dégager une marge de manœuvre complémentaire pour l’investissement des SDIS mais ne résolvent pas toute l’équation car ils ne représentent qu’une part des coûts de la sécurité civile. Les questions relatives aux moyens humains, à la capacité des SDIS à financer leurs charges d’exploitation, ainsi que les difficultés d’organisation régulièrement pointées du doigt ne sont pas mentionnées.
En outre, plusieurs sénateurs alertent sur le fait que le PLF2024 revient déjà sur certaines dispositions récemment adoptées visant à exonérer les véhicules d’intervention des SDIS de la TICPE et du malus écologique.
Prévention des risques naturels
Mesure n°6. Prévoir des moyens supplémentaires (enveloppe d’actions et capacités d’animation) pour rehausser le niveau d’effort de prévention des risques d’inondation pour à minima maintenir le niveau de prévention actuel malgré les évolutions du climat pour un budget de 125 M€/an.
Les traductions possibles dans le PLF et les programmes budgétaires associés
Augmenter les crédits liés à la prévention des risques (fonds Barnier) du programme P181. Flécher une partie de ces nouveaux crédits pour le financement des chargés de mission gestionnaires de PAPI.
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
Les crédits du fonds Barnier sont restés gelés en 2023. Plusieurs amendements avaient été déposés pour augmenter les crédits du fonds mais tous avaient été rejetés en commission.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
Les crédits du fonds Barnier sont toujours gelés (205 M€ AE/CP). Malgré l’évolution des risques attendue et plusieurs alertes émises sur la soutenabilité du régime de réassurance « CatNat ». Pour ajuster réellement les crédits du fonds Barnier à l’évolution des risques, il faudrait ouvrir un débat sur le financement pour arbitrer (1) sur le niveau de risque que l’on souhaite accepter mais surtout (2) sur la répartition des coûts entre public et privé et État et collectivités.
Villes et ilots de chaleur urbain
Mesure n°7. Équiper les programmes de renouvellement urbain existant de moyens d’ingénierie leur permettant d’intégrer l’adaptation à la conception des opérations qu’ils soutiennent pour un budget de 18 M€/an.
Les traductions possibles dans le PLF et les programmes budgétaires associés
Augmenter les crédits du programme 147 pour s’assurer d’ingénierie suffisante pour intégrer l’adaptation dans les projets de renouvellement urbain.
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
Pas d’avancée relevée.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
La démarche « quartiers résilients » de l’ANRU (l’Agence Nationale de la Rénovation Urbaine) annoncée par le Ministre Olivier Klein en septembre 2022, est née avec l’ambition de s’assurer que les 14 Mds€ du NPNRU (Nouveau Programme National de Rénovation Urbaine) soit résilients.
C’est-à-dire en tenant compte de l’adaptation au changement climatique mais aussi en contribuant à sortir des énergies fossiles, renforcer la mobilité douce, l’accès au soin et la cohésion sociale dans ces quartiers.
La démarche s’articule autour de deux axes. Un premier ayant vocation à accompagner les préfets (instructeurs des projets des 453 quartiers du NPNRU) à travers la mise à disposition d’une grille d’analyse et une méthodologie de conduite à tenir pour permettre une lecture des projets NPNRU à l’aune de leur résilience. Et un second dont l’objectif est un accompagnement renforcer de 50 quartiers ciblés à travers des investissements complémentaires de 250 M€ (dont 100 M€ mobilisés par le NPNRU).
L’année dernière, nous identifiions justement les investissements du NPNRU comme l’un des grands programmes d’investissement qui n’intégraient pas explicitement le changement climatique et proposions que l’État prenne en charge de nouveaux moyens d’ingénierie pour y parvenir. Cette démarche est donc une avancée importante. Il sera très utile de suivre sa mise en œuvre opérationnelle, dont certains aspects poseront certainement questions : comment formuler la grille d’analyse ? Quels critères retenir ?
Mesure n°8. Pérenniser une enveloppe annuelle de soutien à l’extension des bonnes pratiques d’adaptation en ville pour un budget de 500 M€/an
Les traductions possibles dans le PLF et les programmes budgétaires associés
Pérenniser le Fonds vert (P280), sanctuariser des crédits pour les projets d’adaptation et surtout intégrer des critères d’adaptation dans les projets qui pourraient y contribuer.
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
Création du Fonds vert (P280) avec 2 Mds€ (AE) et 500 M€ (CP) avec un axe adaptation bien identifié.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
Le Fonds vert est reconduit pour 2024, ses crédits sont augmentés à 2,5 Mds€ en AE et 1,125 Mds€ en CP. Ce fonds peut être sollicité par les collectivités pour financer 3 types d’actions dont l’adaptation au changement climatique. En pratique, celui-ci est très peu utilisé pour ce dernier : plus de ¾ des dossiers déposés à mi-année renvoient à des projets de rénovation des bâtiments pour la performance thermique hivernale ou d’éclairage public, loin devant les actions pouvant se rattacher à de l’adaptation comme la préservation des risques incendie (4 %), le renforcement des aides apportées aux programmes de prévention des inondations (3 %) ou l’accompagnement des territoires de montagne (1,3 %).
Si la pérennisation du fonds est à saluer, il faut maintenant s’assurer qu’une partie des crédits soient vraiment fléchés vers l’adaptation (et effectivement utilisés dans cet objectif). Mais surtout, il faut s’assurer que les crédits qui sont dépensés pour les autres projets intègrent bien l’adaptation.
Notons également l’évolution du plan national canicule en plan national de gestion des vagues de chaleur dont le périmètre s’agrandit pour tenir compte des enjeux non sanitaires.
Construction et rénovation des bâtiments
Mesure n°9. Renforcer les moyens d’animation, de sensibilisation et de recherche appliquée en matière d’adaptation des bâtiments notamment aux vagues de chaleurs pour un budget de 31 M€/an
Les traductions possibles dans le PLF et les programmes budgétaires associés
- Sécuriser des crédits du P135 « urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » pour prendre en charge l’animation et la recherche au titre de ses actions de (4) règlementation politique et technique et qualité de la construction et (7) urbanisme et aménagement (incluant le pilotage du plan « ville durable »).
- Des actions de sensibilisation pourraient également être portées par l’ADEME, au titre de l’action 12 du P181.
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
Pas d’avancée relevée.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
Pas d’avancée relevée.
Mesure n°10. Prendre en charge le surcoût pour renforcer les exigences en matière de constructions durables et adaptés aux chaleurs futures dans la construction des bâtiments d’enseignement et de recherche pour un budget de 500 M€/an.
Les traductions possibles dans le PLF et les programmes budgétaires associés
Conditionner les crédits de l’État en lien avec les programmes de rénovation énergétique et de construction neuve à la prise en compte de l’évolution du climat :
- Dans les aides aux collectivités, Fonds vert P280.
- Dans les aides aux particuliers, MaPrimeRénov’ P174.
Dans les dépenses de l’État dans ses bâtiments P348.
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
Pas vraiment d’avancée, le Fonds vert peut éventuellement être mobilisé pour financer le surcoût de l’adaptation mais pas vraiment réalisé en pratique à ce stade.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
En 2024, une enveloppe de 500 M€ du Fonds vert devrait être spécifiquement fléchée vers la rénovation des écoles. Outre l’objectif premier de réaliser des économies d’énergie pour les collectivités locales et améliorer la qualité d’accueil des élèves, le confort d’été et l’adaptation face aux vagues de chaleur sont explicitement mentionnés. Il s’agira d’être attentif sur la prise en compte effective de ces éléments dans les projets.
Nous pouvons également noter le plan EduRénov’ de la Banque des Territoires visant à impulser et concrétiser la rénovation énergétique des bâtiments scolaires à travers une offre d’ingénierie et de financements.
À l’inverse, de nombreux programmes ne tiennent toujours pas explicitement compte de l’adaptation :
- L’appel à projets « Résilience II », doté de 300 M€ (CP) vise à accélérer la rénovation énergétique du parc immobilier de l’Etat ne fait mention ni de confort d’été ni d’adaptation.
Idem pour les crédits associés à la rénovation énergétique des logements MaPrimeRénov’ 2,7 Mds€ en 2024.
Réseaux et infrastructures : transport, eau, énergie
Mesure n°11, 12 et 13.
- Doter les gestionnaires d’infrastructures et leurs autorités régulatrices des moyens de connaître leurs vulnérabilités et de piloter l’adaptation, notamment au sein de la gestion patrimoniale des réseaux pour un budget de 15 M€/an.
- Mettre en place et animer une instance de coordination des gestionnaires d’infrastructures pour un budget de 1,7 M€/an.
- Prévoir une première enveloppe pour financer des actions ciblées pour traiter les points critiques de vulnérabilité sur les réseaux de transport pour un budget de 325 M€/an.
Les traductions possibles dans le PLF et les programmes budgétaires associés
- Créer une nouvelle action au sein du P203 « infrastructure et service de transport » pour accompagner les gestionnaires à la réalisation de ces démarches et la mise en place de cette nouvelle instance. Le pilotage pourrait être confié à l’AFIT
- Créer une nouvelle action au sein du P203 « infrastructure et service de transport » pour accompagner les gestionnaires de réseau dans le traitement de ces points critiques.
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
Pas d’avancée relevée.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
Quelques avancées peuvent être mentionnées :
- Une étude de vulnérabilité relative aux infrastructures de transport portée par la DGITM est en cours.
- Des premiers éléments de débats au Sénat sur l’adaptation du parc nucléaire.
Le PLF 2024 rehausse les crédits pour la modernisation des infrastructures de transport ferroviaire (+300 M€) qui pourraient contribuer à l’adaptation sans que la question de la résilience ne soit vraiment posée. Au début de l’année, le Conseil d’Orientation des Infrastructures (COI) lui-même reconnaissait que l’adaptation restait un manque dans leurs travaux d’estimation des besoins et « qu’aucun véritable plan structurel d’ensemble d’adaptation des infrastructures n’existe. »
Recomposition des territoires littoraux
Mesure n°14 et 15 . Doter les collectivités des moyens d’objectiver leurs vulnérabilités, d’élaborer et d’animer une stratégie d’adaptation de leur littoral pour un budget de 15 M€/an. Et créer un fonds d’aide à la recomposition du littoral pour un budget de 150 M€/an
Les traductions possibles dans le PLF et les programmes budgétaires associés
- Création d’une sous action dans le programme 162 (politique de la ville) ou 113 (paysages, eau et biodiversité) visant à créer un fonds d’aide spécifique.
- Ou sécuriser des crédits du Fonds vert spécifiquement pour l’adaptation du littoral.
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
Pour 2023, le sujet a été intégré dans le P280 (Fonds vert), action 2 (adaptation). En pratique il finance très peu d’action en lien avec le littoral.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
En mars 2023, la Secrétaire d’État chargée de l’écologie, a annoncé une enveloppe de 20 M€ pour accompagner les collectivités au financement de l’ingénierie, des cartographies et également des premières actions. Depuis juin 2023, elles sont maintenant 234 communes concernées (sur la base du volontariat) par ce dispositif.
Si le montant semble correctement dimensionné pour répondre aux premiers enjeux d’ingénierie et d’évaluation de la vulnérabilité, celui-ci sera fortement sous-dimensionné lorsque la question de la mise en œuvre concrète de ces stratégies se posera. La Secrétaire d’État elle-même concède que cette première enveloppe ne répond qu’au besoin actuel mais « n‘est pas à l’échelle des besoins à venir ». Justement, pour dessiner l’étape d’après, la Secrétaire d’État a également annoncé le lancement d’un nouveau Comité national du trait de côte réunissant élus, experts, ONG et citoyens dont l’objectif est d’« imaginer nos littoraux de 2050 » et surtout plancher sur une stratégie de financement.
Notons également la création d’une offre d’ingénierie de la banque des territoires.
Forêt
Mesure n°16. Financer la mise en œuvre des actions de la feuille de route pour l’adaptation de la forêt française au changement climatique (veille sanitaire, interface recherche-gestion, expérimentation, animation et concertation) pour un budget de 25 M€/an et garantir la continuité de l’effort d’investissement amorcé en 2020-2021 en volume tout en renforçant les critères d’adaptation des actions financées.
Les traductions possibles dans le PLF et les programmes budgétaires associés
Revoir à la hausse les moyens et financiers humains de l’ONF et du CNPF dans le P149 et flécher clairement les crédits vers les actions de la feuille de route.
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
Le schéma d’emplois de l’ONF est revu à -80 ETPT au lieu des -95 ETPT prévu initialement.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
En 2024, Le schéma d’emplois de l’ONF, initialement -95 ETP en application du contrat État ONF 2021-2025, est annulé (schéma d’emplois nul). Ce nouveau schéma devrait permettre à l’ONF de « redéployer des personnels vers ses missions prioritaires en matière de défense contre les incendies, d’adaptation des forêts au changement climatique, de biodiversité, de restauration des terrains en montagne et de risques périglaciaires, de contractualisation des ventes se bois, … ». À ce titre une nouvelle mission d’intérêt général « adaptation au changement climatique » est également créée. Doté de 7,2 M€ en AE et 6,7 M€ en CP.
Une rallonge est également prévue par rapport à 2023 dans le cadre des décisions arrêtés pour la planification écologique : 500 M€ sont prévus pour « le reboisement et l’aval forestier ». Ce montant comprend 250 M€ pour le renouvellement forestier et 200 millions d’euros pour la structuration de « la filière aval ». Le comité spécialisé « gestion durable des forêts » dans son rapport « Objectif Forêt » a estimé le besoin total d’intervention pour adapter les peuplements forestiers face aux multiples risques liés à l’évolution du climat entre 800 et 980 M€ par an sur 10 ans précisant que si tout ne devait pas être pris en charge par la puissance publique, un « socle de financement public indispensable ». Au-delà des montants annoncés qui semblent converger vers le niveau d’effort nécessaire – au moins sur l’amont forestier – c’est sur l’orientation des financements et les opérations soutenues que se porte le débat (opérations de renouvellement ou d’enrichissement, critères de diversification, etc.).
Comme nous l’écrivions en septembre 2022, cette dimension qualitative des financements engagés dépend à la fois des critères d’attribution et des moyens humains disponibles pour garantir la structuration d’opérations adaptées et leur suivi.
Diversification des économies de montagne
Mesure n°17 et 18. Pérenniser le fond « Avenir Montagnes Ingénierie » et renforcer les moyens d’animation pour répondre aux besoins d’accompagnement des territoires de montagne en matière d’adaptation pour un budget de 16,7 M€/an. Pérenniser la part état du fond « Avenir Montagnes investissement », inciter les régions à faire de même (pour aboutir à un total de 150 M€/an) et flécher les investissements vers les projets contribuants à l’adaptation pour un budget de 75 M€/an.
Les traductions possibles dans le PLF et les programmes budgétaires associés
Jusqu’à présent, le Fonds Avenir Montagnes était financé par l’action 7 du P364 du plan de relance qui n’a plus vocation à autoriser de nouveaux engagements.
Pérennisation des crédits du Fonds Avenir Montagnes par exemple, via la création d’une nouvelle action dans le P112 (Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire)
Ou sécuriser des crédits du Fonds vert spécifiquement sur ce sujet.
Les avancées actées l’année dernière (PLF2023)
Les crédits du Fonds Avenir Montagnes courraient toujours en 2023.
Les avancées de cette année (PLF2024), les manques et points d’attention
2024 marque la fin des crédits associés aux Plan Avenir Montagnes (PAM). Ce plan devait permettre à 62 territoires de montagne de se doter de chefs de projet ayant pour objectif de travailler à l’élaboration et à la mise en œuvre de stratégies touristiques diversifiées et durables. Interrogé sur les suites potentielles, le ministre de l’Écologie renvoie les territoires de montagne vers le Fonds vert. Alors même que le recrutement des derniers chefs de projet s’achève à peine, la question de la pérennisation de leur poste se pose. Certaines suites ont été évoquées par la ministre déléguée en charge des collectivités dont les contours restent à clarifier. Une mission confiée par décret au député Joël Giraud doit justement permettre de travailler sur les nouveaux enjeux du développement des territoires de montagne.
Les besoins restent nombreux pour ces territoires :
- La couverture géographique du PAM n’a permis d’accompagner qu’une petite partie des territoires de montagne.
- Les actions issues des stratégies ébauchées par les chefs de projet devraient monter en puissance dans les années à venir et doivent pouvoir être supportées financièrement.
Notons également l’existence d’une d’offre d’ingénierie et d’accompagnement financier de la Banque des Territoires.
