I4CE-ADEME :  Regard croisé sur les besoins de financements publics pour le climat

Investissements dans la rénovation des bâtiments publics ou les infrastructures de transport collectif, subvention aux véhicules électriques ou à la rénovation des logements pour les ménages, décarbonation de l’industrie, financement des énergies renouvelables ou du nucléaire… Les besoins de financements publics pour le climat sont de plus en plus importants.

Dans ce contexte, une programmation dans la durée de ces financements se révèle nécessaire. L’Institut de l’économie pour le climat – I4CE et l’ADEME en sont convaincus. Pour en discuter, ils organisaient mardi 11 avril en présence de nombreux parlementaires, membres de cabinet, de la haute fonction publique et la société civile, un événement dédié au sujet à l’Hôtel de Lassay. Regards croisés de Baptiste Perrissin-Fabert, directeur général délégué par intérim de l’ADEME et Benoit Leguet, directeur général d’I4CE sur ces enjeux.

Pourquoi est-il si important à vos yeux que l’État se dote d’une programmation des finances publiques pour le climat ?

Baptiste Perrissin-Fabert

Dans ses scénarios Transition(s) 2050, l’ADEME a montré que l’atteinte de la neutralité carbone reposait sur plusieurs piliers : énergie décarbonée, sobriété, efficacité énergétique, progrès technologique. Quel que soit le chemin choisi pour la transition, pour atteindre la neutralité carbone, il faut faire dès maintenant des choix structurants, qui sont des choix de société avant d’être techniques ou économiques. Il faut débattre de ces choix et en particulier du partage de l’effort entre tous les acteurs, y compris économiques. Car l’exigence de justice sociale est au cœur des attentes des citoyens. Plusieurs études, notamment de l’ADEME, ont par exemple montré que le rejet de la taxe carbone ne traduisait pas un refus de principe de la fiscalité, mais plutôt une opposition à une politique considérée comme inéquitable car elle pesait proportionnellement plus sur les plus modestes. Proposer une programmation de long terme des finances publiques compatibles avec le respect des engagements climatiques permet de s’assurer que les efforts sont partagés équitablement. Cela permet aussi de répondre à une autre attente forte des citoyens : la transparence.

Benoît Leguet

Baptiste met l’accent sur la justice sociale et transparence. J’ajoute la prévisibilité. Les acteurs publics ont besoin d’anticiper la hausse de leurs investissements, ne serait-ce que pour trouver les sources de financement. Les acteurs privés qui hésitent à faire les lourds investissements dans la transition ont quant à eux besoin de savoir si l’État est sérieux, crédible, s’il se donne les moyens de son ambition. Programmer dans la durée les financements, c’est apporter cette prévisibilité. En totale cohérence avec la planification écologique portée par le gouvernement.

Pour prendre une analogie dans le bâtiment, planifier revient à trouver un architecte qui établit le projet, les plans, le calendrier, le budget, puis en confie la réalisation à un maître d’œuvre, qui coordonne les artisans et s’assure de la bonne avancée du chantier malgré les imprévus. C’est à ces conditions que l’on peut emménager en temps et en heure, en ayant maîtrisé les coûts. On ne se lance pas dans un tel chantier sans avoir sécurisé le financement. C’est pareil pour la planification écologique : c’est un chantier qui nécessite un business plan.

Que mettre dans cette programmation ?

Benoît Leguet

Il faut d’abord insister sur un point : programmer dans la durée ne veut pas dire graver dans le marbre. Nous ne sommes pas à l’abri de bonnes nouvelles, comme une baisse plus forte qu’attendue du coût des technologies propres, qui nous permettrait d’avoir moins recours à des financements publics. Nous ne sommes pas à l’abri non plus de crises… La programmation ne doit pas être un carcan, elle doit nous permettre de garder le cap de la transition, de remettre du long terme dans l’action publique. Comme quand vous faites de la voile, vous « tirez des bords » pour vous adapter aux conditions météo, aux incertitudes, mais vous gardez quand même le cap.

Pour en revenir à la programmation, il faut éviter un document trop complexe mais il y a des éléments clés à voir figurer. Il faut que ce soit suffisamment détaillé pour être lisible par les acteurs avec par exemple des montants fixés par secteur pour les cinq prochaines années de façon précise, et ensuite les dix suivantes. Détaillé donc, mais aussi concerté, parce que cet outil doit servir aux acteurs économiques et parce que les collectivités auront forcément un rôle important dans le financement de la transition. Et enfin, il faut que la programmation soit évaluée, année après année. Le Parlement doit jouer pleinement son rôle en posant les bonnes questions : est-ce nous suivons la trajectoire des finances publiques pour le climat ? Est-ce que nous sommes en train d’en dévier et si oui est-ce pour de bonnes raisons ? Est ce qu’il y a besoin de mettre plus d’argent, moins d’argent, où pouvons-nous être plus efficients ?

Baptiste Perrissin-Fabert

Pour rebondir sur ce que vient de dire Benoît, je veux insister sur la concertation. Elle est essentielle. L’élaboration de la programmation des finances publiques pour le climat doit être pensée dans le cadre d’un renouvellement des formes démocratiques de décision et de co-construction pour un nouveau contrat social. La transition nécessite une planification orchestrée des transformations, associant État, acteurs économiques et citoyens. L’action climatique touche des aspects aussi divers de la vie économique et sociale que la capacité de chacun à se chauffer ou se déplacer, les coûts de production des entreprises, les politiques d’urbanisme et d’aménagement du territoire, ou encore notre rapport aux loisirs et aux congés… une politique aussi transversale mérite une concertation large et approfondie.

Sait-on aujourd’hui de combien de financements publics nous aurons besoin ?

Baptiste Perrissin-Fabert

Les besoins annuels d’investissements totaux et surtout de financements publics supplémentaires sont conséquents mais restent largement atteignables pour l’économie française. L’ADEME a évalué les impacts macroéconomiques sur la croissance, l’emploi et la balance commerciale de ses quatre scénarios Transition(s) 2050. Cette évaluation montre qu’un découplage entre le produit intérieur brut et les émissions territoriales de gaz à effet de serre est possible. La transition débouche sur une hausse de l’activité économique parce qu’elle repose sur le remplacement des énergies fossiles importées par des énergies renouvelables produites localement, dont les coûts de production restent relativement stables, voire diminuent sous l’effet d’économies d’échelle ou de progrès technologiques ; mais aussi la diminution de la consommation de biens manufacturés dont le contenu carbone est élevé, et enfin des investissements d’efficacité énergétique qui s’avèrent rentables à terme.

Selon l’ADEME, la part des investissements en faveur du climat dans l’investissement total du pays devra doubler d’ici 2050, pour atteindre +/-15% de l’investissement en fonction des scénarios.

Benoît Leguet

Il y a aujourd’hui un consensus qui émerge sur les besoins d’investissements à réaliser par les acteurs publics et privés. Ce qui reste à construire, c’est la répartition entre les différents acteurs pour financer ces investissements : les entreprises, les ménages, l’État et, ne les oublions pas, les collectivités locales. Les options qui s’offrent à nous peuvent diverger d’une vision politique à une autre mais il y a un socle commun sur lequel les décideurs peuvent se mettre d’accord. Identifions ces convergences.

Ceci étant dit, faisons un raisonnement à grosse maile. Les investissements publics et privés pour le climat doivent augmenter de 30 milliards d’euros de plus qu’aujourd’hui si je veux faire simple. Aujourd’hui, quand on regarde comme nous finançons les investissements dans la transition, à la louche, c’est 1 euro public pour 1 euro privé. Donc 30 milliards d’euros d’investissement supplémentaire signifie 15 milliards d’euros d’argent public supplémentaire par an. Pour l’État et les collectivités locales. Ce n’est qu’un raisonnement à grosse maille, un point de départ pour une discussion et des travaux plus sérieux qu’I4CE et d’autres mènent actuellement, mais qui me fait quand même dire, comme Baptiste, que ce n’est pas inatteignable. Par contre cela s’anticipe ! D’où la nécessité de programmer dans la durée.

Jusque-là nous avons surtout parlé d’atténuation, c’est-à-dire de la réduction de nos émissions de gaz à effet de serre. N’oublions pas l’adaptation, pour laquelle il commence à y avoir des travaux sur les financements nécessaires. Notamment ceux d’I4CE : nous avons identifié un premier ensemble de 18 mesures à prendre pour lancer le chantier de l’adaptation, dont le coût cumulé pour les pouvoirs publics est de 2,3 milliards d’euros par an.

Les élus ont un rôle central à jouer. Qu’en attendez-vous ?

Benoît Leguet

Les politiques ont un rôle à jouer dans l’élaboration de la programmation. Ils y ont déjà pris part lors de l’élection présidentielle, avec l’engagement de plusieurs candidats, dont le président de la République, de mettre en place une telle programmation, mais aussi lors des débats de la loi de programmation des finances publiques à l’automne 2022, qui a fait émerger un consensus transpartisan entre parlementaires. Après tout, on parle là de répartition de l’effort entre le public et le privé, c’est un beau débat politique, au sens noble du terme, auquel ils doivent participer. Ce débat peut avoir lieu dans le cadre de la future loi de programmation quinquennale sur l’énergie et le climat. Les lois de programmation viennent souvent avec un volet budgétaire, c’est une opportunité à saisir. Le gouvernement a promis de remédier à l’absence de planification des investissements dans les mois à venir, nous attendons de voir dans quel cadre cette planification sera débattue. Les parlementaires sont aussi les élus de la nation, et à ce titre sont les plus à même de soutenir l’accompagnement des ménages dans la transition. On ne peut pas accepter une transition à deux vitesses, dans laquelle certains peuvent se payer une voiture électrique et des produits bio et d’autres y renoncent…

Les élus à la tête des communes et intercommunalités principalement mais aussi des départements et régions ont la lourde responsabilité de prévoir un doublement de leurs investissements pour le climat (en faveur des aménagements cyclables, transports en commun, rénovation énergétique des bâtiments publics…) dans les prochaines années. Une telle montée en puissance se programme également et nécessite de penser les moyens de la financer, que ce soit par ressources propres, fiscalité, endettement, dotations de l’État…

Et enfin, comme je l’ai déjà dit, il y a le rôle des parlementaires pour évaluer l’action du gouvernement, en suivant d’année en année le bon respect de cette trajectoire et sa mise à jour. Cette évaluation peut avoir lieu au Printemps de l’évaluation, ou à l’occasion d’un débat en hémicycle sur le « budget vert » de l’État, outil qui permet de suivre le financement de la transition et qui est sous-utilisé aujourd’hui.

Baptiste Perrissin-Fabert

Le rôle des parlementaires est en effet crucial, tout comme celui des élus locaux. Mais si nous voulons redonner une valeur à l’action pour le climat, il nous faut commencer par restaurer la confiance de la population vis-à-vis de la politique climatique. C’est un des quatre principes et des dix propositions avancées par l’ADEME l’année dernière dans son rapport « Pour un contrat social de transition. » De façon générale, la méfiance des citoyens vis-à-vis de l’action publique, et surtout de l’État, est assez documentée. C’est pourquoi l’agence propose de confier à une instance indépendante le soin de rendre compte annuellement de l’évaluation des actions menées et de la mobilisation effective des budgets dédiés à la politique de transition.