Convention citoyenne : une ambition climat rehaussée, un coût raisonné

La Convention citoyenne pour le climat vient de rendre publiques ses propositions. L’ensemble des mesures proposées par les citoyens pourrait accélérer la transition bas-carbone, mais aussi contribuer au plan de relance de l’économie. Avec un impact sur les finances publiques raisonné, non négligeable mais bien loin d’un « plan Marshall », selon notre expert Quentin Perrier, qui a suivi de près les travaux de la Convention.

Les propositions de la Convention citoyenne viennent d’être publiées. Après neuf mois de travaux, sept sessions de travail communes, de multiples consultations d’experts climat et de juristes, les 150 citoyens ont voté la liste finale de leurs propositions et les ont remises au gouvernement.

Au total, ce sont finalement près de 150 mesures qui ont été retenues, regroupées en 43 « objectifs » (ou blocs des mesures). Cinquante mesures envisagées avaient fuité le 11 avril, donnant ainsi un avant-goût du résultat de la Convention, mais sans donner ni l’ensemble des mesures ni le détail des propositions, et sans aucune certitude sur les mesures qui seraient finalement retenues lors du vote final. C’est donc maintenant que les premiers bilans peuvent être tirés.

Ces propositions permettraient de significativement rehausser l’ambition climatique dans toutes les activités quotidiennes des Français : sur la façon de se déplacer, se loger, se nourrir, de consommer et de travailler et produire. Elles mobilisent en partie des leviers déjà connus et existants, mais en les poussant à des niveaux encore inégalés, et en veillant à compléter ces mesures par des compensations ou le développement d’alternatives, dans un esprit de justice sociale et d’efficacité. Les membres de la Convention ont également su mobiliser leur expertise citoyenne pour aboutir à des propositions nouvelles, à la fois sur des normes, des besoin d’information et des soutiens publics ciblés.

La balle est maintenant du côté de l’Élysée, le Président s’étant engagé à transmettre « sans filtre » les propositions citoyennes qui seraient suffisamment précises, soit via un référendum national, soit au vote du Parlement, soit avec une application réglementaire directe.

Quels impacts pour les finances publiques ?

Peut-on rehausser l’ambition à un coût raisonnable ? C’est l’un des défis de cette Convention citoyenne, et de l’action climatique en général : beaucoup de mesures ne sont pas mises en œuvre car elles coûteraient trop cher.

À I4CE, nous avons fait l’exercice de réaliser un premier chiffrage de l’impact financier de ces mesures sur les finances publiques, du côté des dépenses, mais aussi du côté des recettes – car oui, certaines propositions impliquent d’augmenter la fiscalité sur les activités polluantes. Ce premier chiffrage est bien sûr approximatif, à la fois par les outils mobilisés (des modèles détaillés seraient plus précis) mais aussi parce que certaines propositions nécessiteraient d’être affinées pour conduire à un chiffrage précis.

Cette estimation du coût public n’est bien sûr pas la seule donnée à prendre en compte, même s’il s’agit d’une donnée importante. Avec la crise économique, l’État cherche aujourd’hui à investir pour relancer l’économie, et les investissements proposés par la Convention citoyenne pourraient contribuer à cette sortie de crise, avec des retombées macroéconomiques positives sur le PIB et l’emploi. Il faudrait également prendre en compte les nombreux co-bénéfices environnementaux qu’on peut attendre sur la qualité de l’air, sur l’alimentation ou encore la réduction des déchets. Autant de progrès difficiles à monétiser précisément, mais qui représentent une amélioration significative du bien-être social.

Cinq blocs de mesures structurants pour les finances publiques

Combien coûterait la mise en œuvre des propositions citoyennes ? On peut identifier cinq blocs de mesures qui ont un impact fort – supérieure au milliard d’euros chacune – pour les finances publiques. Les autres mesures proposées peuvent être également très importantes pour la réduction des émissions, mais elles s’appuient davantage sur des mesures moins intensives en deniers publics : leviers réglementaires, mobilisation de l’épargne privée et de l’information ou encore investissements ciblés de montant faible.

1. Rendre obligatoire la rénovation énergétique globale des bâtiments d’ici à 2040

La rénovation obligatoire des bâtiments est sans doute l’objectif le plus structurant en termes de finances publiques. Il prévoit d’obliger – et d’accompagner – la rénovation des logements de façon globale, avec un calendrier précis. Dès 2030, les passoires thermiques (classes F et G) devront être rénovées pour atteindre les classes C au minimum ; dès 2040, les bâtiments énergivores (classes D et E) devront également atteindre le niveau C. Il s’agit donc d’un triple saut par rapport aux politiques actuelles : la rénovation globale plutôt qu’une rénovation par étape ; un saut de classe directement au niveau C pour les passoires thermiques ; et une obligation de rénover étendue aux bâtiments de classe F et G.

En supposant un taux d’aide de 80 % pour les travaux des ménages modestes et de l’ordre 30 % pour le reste des ménages, 8,5 milliards par an seraient mobilisés pour rénover 700 000 passoires thermiques chaque année sur la période 2021-2030. Pour les bâtiments énergivores, les besoins seraient de l’ordre de 7 milliards par an, soit 570 000 rénovation supplémentaire chaque année de 2021 à 2040. D’où une augmentation totale de 11 milliards d’aides financières par an, à ajouter aux 4 milliards d’aides annuelles actuelles pour l’ensemble du parc. Il s’agit cependant d’une fourchette haute pour les finances publiques, car ces financements pourraient être assurés par des aides publiques (le CITE, les primes de rénovation et la TVA réduite), mais aussi par des CEE qui sont portés par des entreprises. En outre, la rénovation des bâtiments énergivores pourrait débuter plus tard pour lisser l’effort financier. En revanche, cette estimation ne prend pas en compte la rénovation des bâtiments publics, qui est également mentionnée par les citoyens.

2. Agir sur la règlementation et aider à la transition vers un parc de véhicules propres

Pour accélérer la transition vers un parc de véhicules propres, les citoyens s’appuient sur des alternatives à la voiture (développement du ferroviaire et des pistes cyclables), mais aussi sur un système de bonus-malus extrêmement renforcé. Ils suggèrent un bonus de 9 000 euros pour les véhicules électriques, allant de pair avec un malus bien plus dissuasif qu’actuellement pour les véhicules polluants.

Pour l’État, le bonus représente des dépenses et le malus des recettes : les deux peuvent donc se compenser en partie, mais pas complètement. Les dépenses liées au bonus dépendent beaucoup des ventes de véhicules électriques, qui sont en plein essor. Pour le malus, c’est le phénomène inverse : les recettes pourraient rapidement diminuer à mesure que les acheteurs évitent les véhicules les plus polluants. L’impact net est donc difficile à évaluer, mais un premier ordre de grandeur peut être estimés à partir des ventes actuelles : les recettes nettes pourraient être de l’ordre de 3 milliards d’euros par an à court terme, pour ensuite diminuer rapidement.

3. Développer le ferroviaire

La Convention propose un plan d’investissement de 1,1 milliards d’euros par an dans le ferroviaire, dont 400 millions pour dynamiser le fret et 100 millions pour moderniser la signalétique – des besoins pointés à plusieurs reprises, y compris par la Cour des Comptes.

Pour les voyageurs, les citoyens proposent également de baisser la TVA sur le billets de train à 5,5 %, contre 10 % actuellement, dans l’objectif de faire baisser les prix. L’Allemagne vient d’ailleurs d’adopter une mesure similaire, faisant baisser la TVA les trains outre-Rhin de 19 % à 10 % dans le cadre d’un plan climat. Cette mesure représenterait une baisse de recettes pour l’État français de l’ordre du milliard d’euros chaque année.

4. Limiter les effets néfastes du transport aérien

Les citoyens proposent une batterie de mesures pour faire contribuer l’aviation aux efforts de décarbonation. D’un point de vue fiscal, la mesure la plus structurante est le renforcement de l’éco-taxe, qui s’applique sur les billets d’avion vendus au départ de France. En France, cette contribution va actuellement de 2,63 € pour un billet intra-UE en classe éco à 60 € pour un vol international en classe affaire. Les citoyens proposent de passer à 30 € et à 400 € pour les mêmes vols. Il s’agirait de montants significatifs, les plus élevés au monde à ce jour, sans être pour autant démesuré par rapport à ce qui est déjà pratiqué : le Royaume-Uni applique déjà des taux atteignant 15 € et 200 € respectivement.

Cette mesure fiscale pourrait rapporter un peu plus de trois milliards d’euros par an si le trafic aérien retrouve son niveau pré-coronavirus. Ce montant sera donc probablement inférieur à court terme, à cause du virus mais aussi à cause de la probable baisse de la demande liée à cette hausse de prix, en particulier pour les classes affaire. A titre illustratif, en supposant une baisse de 30 % du trafic aérien à court terme, on peut s’attendre à des recettes de l’ordre de 2 milliards d’euros par an.

5. Soutenir le financement pour transformer l’appareil productif

Dans cet esprit, les citoyens proposent de réglementer l’épargne gérée par la CDC et d’instaurer une taxe de 4% sur les dividendes versées par les entreprises, pour toutes les entreprises dont les dividendes excèdent 10 millions d’euros dans l’année. Les recettes de cette taxe seraient affectées à la transition bas-carbone.

Les recettes de cette taxe seront très impactées à court terme par la forte baisse attendue des dividendes en France suite au Coronavirus. Mais passé le trou d’air de 2020, ces dividendes devraient progressivement retrouver 80% de leur niveau pré-crise, et les recettes de cette mesure devraient atteindre environ deux milliards d’euros par an. A noter toutefois que le comité légistique a souligné que cette proposition, en l’état, risquait d’être retoquée par le Conseil Constitutionnel. Le comité légistique a proposé des formes alternatives, comme une augmentation de l’impôt sur les sociétés.

6 milliards au nom du climat

Au total, l’ensemble de ces propositions aboutit à des dépenses pour l’État en augmentation de 6 milliards d’euros par an à court terme (cf. le tableau ci-dessous). Il s’agit bien sûr d’une approximation, qui nécessiterait de préciser les mesures des citoyens et d’observer les réactions des consommateurs aux changements de prix. Et ces efforts, menés au nom du climat, vont également se traduire en factures d’énergie réduites, en amélioration des transports ferrés et en réduction de la pollution de l’air (particules fines et azote) avec des gains significatifs pour la santé et le bien-être.

Résumé des mesures structurantes pour les finances publiques

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Cette première estimation permet de tirer quelques enseignements quant aux ordres de grandeur financiers de ces mesures. On voit que les montants en jeu ne sont pas négligeables pour les finances publiques, mais ils restent dans l’ordre de grandeur d’autres décisions budgétaires prises par l’État, y compris avant le contexte du Coronavirus. Par exemple, la suppression de la taxe d’habitation a coûté 16 milliards par an à l’État. Nul besoin d’un « plan Marshall » pour atteindre les objectifs climatiques de la France, si l’on sait trouver un juste dosage entre investissements, réglementation, fiscalité et information. Surtout que la majorité des dépenses sont ici liées à la rénovation des bâtiments : toutes les autres mesures permettent de réduire les émissions pour un impact très modéré sur les finances publiques.

Ces montants semblent d’autant moins prohibitifs que l’État cherche justement où investir pour relancer une économie heurtée de plein fouet par la crise sanitaire. Les plans de relance qui se dessinent sont une opportunité rare de pouvoir enfin mobiliser les investissements nécessaires à la transition bas-carbone, comme nous l’expliquons dans notre publication : « Investir en faveur du climat contribuera à la sortie de crise ».